农业保险保障能力不足与可持续问题并存 优化地方农险管理机制

　　财政部于今年6月底披露，2020年我国农业保险保费收入815亿元，全国各级财政共承担保费补贴603亿元。

　　自2007年中央财政实施农业保险补贴政策以来，我国农险保费规模已扩大近百倍，成为了世界上农险保费规模最大的国家。在此基础上，中央财政补贴品种已由最初的5个扩大至16个大宗农产品及60余个地方优势特色农产品；在覆盖直接物化成本的同时，中央也在推动大灾保险、完全成本保险和收入保险的试点。在去年，农业保险共为农民提供农业风险保障4.13万亿元，中央财政补贴资金使用效果放大145倍。但同时，近年来夏季水灾的发生以及生猪价格波动、非洲猪瘟疫情等也提醒着，农业保险一方面仍有“增品、提标、扩面”的必要，另一方面，农险的可持续性同样需要被关注。

　　在新发展阶段，农业保险迎来了新的机遇与挑战。

　　保障能力不足与可持续问题并存

　　国家统计局河南调查总队发布的2021年上半年主要调查数据显示，河南省今年的夏粮总产量760.64亿斤，同比增长1.3%。由于夏粮收获季节已过，暴雨水灾并未对河南省夏粮收获小麦的面积、单产和总产量造成影响，而仍处于穗期的玉米却受到了较大影响。据了解，考虑到河南并不处于玉米种植规划的“镰刀弯”区域以及当地农产品种植优化的需要，河南省在2017年取消了玉米的政策性农业保险补贴。但玉米价格在近几年不降反升，使得河南的玉米种植面积仍保持在5500万亩以上。因此，即使今年的水灾可能导致玉米面临减产，河南的玉米种植农户也无法获得保险保障。

　　上述是水灾“冲刷”出的农险保障能力不足的问题。事实上，随着我国“三农”工作重心由脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴，农业保险在农业农村发展过程中正在扮演更重要的角色，其保障能力的提升也就更为必要。

　　在县域地区采访过程中，农业收益是绕不开的话题。记者经常从农业经营主体口中听到，“农业产业想实现资本积累太难了。”很多农业产业经营3年赚的钱，可能因为第4年的灾害就全赔进去了。任何生产经营的进阶和转型都需要一定的资本积累，如果没有农业保险提供托底保障，农业生产经营可能难以为继，其用以规模化生产或用以技术提升的资本积累过程将是很漫长的。因此，农业保险在现阶段的意义不只在于基本收益保障，还在于提升农业经营的可持续性和提速农业产业转型。正如首都经济贸易大学保险系教授、农村保险研究所所长庹国柱在接受记者采访时所说的，农业保险在我国，是保证农业农村产业可持续发展不可缺少的工具，也是一种稳定和提高农户收入的再分配手段。因此，我国仍需要持续通过增品、提标、扩面，来提高农业保险对农业产业的保障能力。

　　但要支持农业产业可持续，农险本身也应当是长期可持续的。去年，中国农业科学院农业信息研究所发布的《中国农业保险保障研究报告2020》中提到，受非洲猪瘟及超强台风“利奇马”等自然灾害的影响，农业保险简单赔付率83.2%，创十年来新高，同时农业保险综合成本率超过100%，首次出现全行业承保亏损。随着农业保险品种的增加、保障能力要求的提升以及行业竞争的加剧，农业保险承保亏损大概率不会只出现在2019年，长此以往保费财政补贴力度需进一步提升，这还可能影响到保险公司的产品创新和推广动力。因此，在保险公司不断通过技术和服务创新力争降低成本的同时，政策性保险机制也需持续优化，以突破农险保障能力不足和可持续发展难题兼而有之的局面。

　　优化地方农险管理机制

　　记者在多地采访的过程中发现，农业保险地方财政补贴是影响农险试点、推广可持续的重要因素。不少地区农业保险产品和服务方式都已完成磨合，但就是因为地方财政无法继续补贴，农险试点被搁浅。

　　农险财政补贴是农业补贴的组成部分。根据业内学者核算，2020年各级财政保费补贴的603亿元在农业补贴总额中占比不足3%。对标美国，农险补贴占农业补贴比重约为9%。我国目前部分地区确实存在地方财政吃紧的情况，但在农业补贴额度不变的前提下，一定程度上调整补贴结构也可以起到提高农险补贴金额的效果。

　　对此，地方政府首先应明确亟需保障的农产品品种。出于粮食安全考虑，地方农业产业涉及到的已被纳入中央补贴目录的农作物需要进行农险补贴。在此基础上，地方政府也应当顾及可能影响当地多数农户生计的重要农产品，根据农产品风险特征配以不同类型的农险产品补贴机制。像那些种植周期较长、容易受到天气影响的农产品，可以考虑提供大灾保险保障，而农产品价格波动较大的则可以创新收入保险。明确品种后，地方政府可以同保险公司合作测算财政直补与保险产品的保障力度，对于那些明确保险产品保障效过更好的项目，地方可以适当调整财政直补为农险补贴，以此为未来的农险覆盖面拓宽和保障能力提升保留更多财政支持空间。

　　各级财政补贴机制调整是一方面，另一方面，地方政府部门与保险机构资源共享也可帮助保险公司降低服务成本、提升业务可持续性。目前，“大国小农”仍是我国必须面对的现状，相应的农业保险信息采集、定损理赔显著提升了保险公司的业务成本。尽管目前不少保险公司已在使用遥感、大数据等技术进行测算，但投入仍不菲，并且保险经营机构所需的部分业务经营和发展信息仍不易获取。地方政府有必要建立起与农险服务相匹配的信息共享机制，将农业农村、地方财政、人社和金融监管等信息加以整合和共享，便于保险公司以较低成本获取真实的农业经营数据，以更好地进行精确承保、定损理赔和产品开发。

　　记者还了解到，山东章丘在农业保险落地过程中，形成了“农户＋保险公司＋政府监管＋市场管理”的模式。农户需要理赔时，当地农业农村部门下辖农技站会出面对农户的损失进行评估认定，供保险公司参考。如此，基层行政资源的合理运用也极大提升了农险的效率和可持续性。

　　此外，再保险机制也亟待完善。

　　不同于其他保险产品，考虑到农业的特征和特殊性，再保险机制对农险可持续发展而言也不可或缺。去年年底，中国农业再保险公司（以下简称“中农再”）开业，其定位是国家财政支持的农业保险大灾风险分散机制的基础和核心。据中农再和几家保险公司的信息披露，以成数分保比例和2021年农险保费规模预测，中农再成立第一年的保费收入为200亿元，这相当于八成的再保险市场份额，因此，其作用不言而喻。

　　根据中农再与保险公司签订的《政策性农业保险再保险标准协议》，其中明确中农再将建立以省为单位的大灾超赔机制，这被看作是中农再未来将承担巨灾保险职能的依据。但记者在采访中发现，以一定区域为单位的赔付机制可能会造成部分地区损失“被平均”，再保险的有效性将可能大大削弱。基于此，再保险机制还有待进一步精准化。