养老服务体系逐步完善 老有所“依” 须加快补齐短板

　　2022年《政府工作报告》中10次提及“养老”，提出加强社会保障和服务。中国经济时报自2022年3月以来开展了一项养老服务线上问卷调查，结果显示，对养老前景感到乐观的占30.2%，感到焦虑的占47%。“老有所养”是所有人朴实和殷切的期盼，但与老年人日益增长的美好生活需要相比，我国养老服务供给还有较多差距和不足。无论是时报养老调查结果还是受访专家，普遍建议加快推进养老服务改革，让老年人真正实现老有所养、病有所医、需有所给的晚年安享生活。

图片来源：新华社　　■中国经济时报记者 刘慧

　　2022年《政府工作报告》中10次提及“养老”，提出加强社会保障和服务。中国经济时报自3月以来开展了一项养老调查，收回385份有效问卷，选择社区养老和公立机构养老的分别占比49.6%、43.3%，46.8%的受访者“自己无养老需求但承担养老责任”，56%的受访者家庭年收入在5-30万元。对养老前景感到乐观的占30.2%，感到焦虑的占47%，持无所谓态度的占17.5%。

　　当被问到养老服务的市场供给质量时，49.5%的受访者选“一般”，只有7.7%的受访者选“良好”。受访者认为，养老服务标准不健全、照料等护理服务不足、养老机构少是当前突出的问题。74.9%的受访者有基本养老保险，34.3%的有商业保险，21.2%的有企业年金和职业年金。41.9%的受访者有意愿购买商业养老保险。提高养老服务专业水平、尽快推动医养结合发展、加大养老服务机构供给、加快养老服务专业人才培养、支持普惠性养老服务发展是受访者期待最多的改革。接受记者采访的专家表示，我国养老服务体系逐步完善，要补短板，充分贯彻健康老龄化和积极老年观的理念，为居民养老提供更可靠的服务保障。

　　养老服务体系逐步完善

　　“经过多年努力，我国养老事业有了显著发展。”国务院发展研究中心社会部研究员冯文猛对本报记者表示，从20世纪80年代开始，养老逐渐走向社会化。2000年以后我国进入老龄化社会，老龄化进展迅速，老年人口规模迅速扩大，引发全社会对养老问题的空前重视。随着顶层设计强化和各部门加大努力，自2012年后养老事业发展进入快车道。“十三五”时期，我国养老服务体系建设中做了两项大的调整：其一，进一步加大对居家和社区养老的重视，突出居家养老在我国养老体系建设中的主体作用。其二，引入医养结合，积极发展养老中的老年医疗和健康服务。农村养老在这一时期也逐步得到重视，多地进行了富有成效的探索。

　　冯文猛表示，经过“十三五”时期的集中建设，我国养老服务体系逐步完善。在城镇地区，养老机构中的护理床位明显增加，服务水平显著改善。多个省份相继出台《居家养老服务条例》，以街道层级的养老照料中心和社区层面的养老驿站为依托，居家和社区养老取得明显进步。在农村，不少地方对原来的乡镇敬老院进行改造升级，有条件的农村推进幸福院建设，农村地区养老服务体系的基础逐步得到夯实。全国范围内的医养结合试点和长期护理保险试点也取得进展，医养结合机构和床位数量进步明显，长期失能人员的费用负担有了更好保障。

　　然而，我国养老事业发展中仍存在不少问题亟待解决。冯文猛表示，首先，农村养老服务发展滞后仍是突出的短板。现在农村居民养老金水平不高，全国仍有不少县没有福利院，有养老服务设施的村庄比例仅占六分之一，农村养老仍亟待发展。其次，我国养老机构空置率较高，服务功能和水平有待进一步提升。当前，现有养老机构床位中处于空置状态的比例约占到一半，养老机构建设中的服务供需不匹配问题仍然突出。再次，居家养老模式有待进一步探索和完善。当前，不少养老驿站经营处在亏损状态，服务内容也不够充实。在社区层面，医养结合有待进一步强化。

　　北京金手杖国际养老公寓位于北京昌平区，因为主打医养结合理念，近年来吸引了不少老人前来养老。该公寓总经理曹媛媛对本报记者说，“目前公寓的老人以70岁到75岁年龄段的居多，主要是北京地区的老人。”在“金手杖”住了六年的刁叔叔告诉记者：“老年人最怕孤独，这里住的老人生活丰富，可以找到打桌球的，还有一起读书的，大家各得其乐。”

　　推进居家和社区养老发展

　　中健联康养研究院院长蒋洪卫对本报记者表示，北京市民政局的数据显示：截至2021年底，北京市养老机构床位数为108640张，2020年底为112440张；养老机构的床位使用率仅为42%左右。不仅养老机构面临压力，居家养老服务也受到影响。

　　未来如何发展？冯文猛强调，“十四五”相关工作的落实重在积极，需要充分贯彻健康老龄化和积极老年观的理念，把相关工作做好做实，为居民养老提供更可靠的服务保障。

　　冯文猛表示，我国明确了建立居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系的发展总方向，未来需要沿着这一方向做好有效落地的工作。考虑到大部分老年人的养老需求需要居家解决，今后要继续加快推进居家和社区养老发展，这是大方向。同时，针对养老机构能力不够、空置率较高的问题，需要提升服务能力，改善服务水平，对刚需人群做好托底工作。同步探索以机构为基础做好上门服务，发挥对周边社区居民养老的辐射支持。尽快完善医养结合和长期护理保险的试点工作，对养老服务体系的完善意义重大。在发展中，需要给农村更多倾斜，在充分发掘农村自身资源基础上，发展出适合农村居民养老的服务模式。

　　蒋洪卫表示，未来十年，我国进入老龄人口的高速增长期，对养老服务的需求持续快速增加。当前，养老服务的市场需求，除了机构正常开展的养老服务外，更重要的是居家老人的养老服务问题，尤其是居家护理服务。长期护理保险工作的推进，配合社会化的居家社区护理服务，将能解决“最后一公里”居家社区护理服务难题。居家社区护理服务还可以包括康复及部分方便老年人就医的医疗服务等。

　　蒋洪卫表示，国家卫健委等八部门出台的《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》提出：“大力发展老年护理服务，建立完善以机构为支撑、社区为依托、居家为基础的老年护理服务网络。”目前，老年护理服务网络发展所需要的配套政策，在服务机构管理、许可等方面还须进一步加强。期待各地卫生健康部门加大对老年护理服务网络的支持力度，以推动和促进老年护理服务网络的发展，满足日益增长的居家社区护理服务的需要。

　　养老服务市场：政策热、市场冷、企业难

　　■中国经济时报记者 王小霞

　　“80后”的刘齐飞夫妇家有4个老人需要赡养。

　　“目前最急迫的是65岁的母亲因身体较弱需要照顾，我和爱人工作忙，孩子都是岳父岳母在照顾。所以疫情之前，母亲去养老院住了不到一年，因为不习惯又回来了。后来也试过居家养老，发现很多上门服务的质量参差不齐，而且大多比较贵，没办法，只好请了保姆来照顾，但保姆说只能干两年。”刘齐飞说，看到母亲养老有如此多难题，他不禁在考虑，未来自己要如何养老。

　　“老有所养”是所有人朴实和殷切的期盼，但与老年人日益增长的美好生活需要相比，当前，我国养老服务供给还有较多差距和不足。

　　人才、资金、运营均面临不同的困难

　　人口老龄化加快的趋势让养老成为人们最关切的话题之一。

　　中国经济时报近日进行的养老调查发现，大部分受访者需要承担养老责任或希望提前规划需求计划，但不少受访者对养老前景感到焦虑。服务机构少、服务标准尚不健全、护理服务供给不足等成为大家共同反映的问题。其中，55.2%的受访者称“当前养老机构太少”、73%的受访者称“养老服务缺乏标准”、66.5%的受访者称“照料等护理服务供给不足”。另外，公立养老机构一床难求、民营养老机构价格较高、就医难等也是关注的焦点问题。

　　“当前，养老市场的特点是政策热、市场冷、企业难。”一位养老机构负责人告诉本报记者，养老服务行业从人才、资金到运营均面临不同的困难，如行业人才紧缺、服务标准和价格体系不健全、老年人“不愿消费”情况较为普遍。同时，社会力量参与养老服务方面仍存在政策落实难、准入审批难、融资难，民营养老机构缺乏持续的赢利模式，经营困难。

　　国家统计局数据显示，我国目前共有养老服务机构和设施35.7万个，养老服务床位813.5万张，至少需要养老护理员200余万名。目前养老护理员的缺口还较大。

　　普乐园爱心养老院院长闫帅在接受本报记者采访时表示，养老服务行业目前最现实的问题是人才匮乏，很多“新鲜血液”注入不进来，有的不愿意来，有的是干不长就走了。整体存在数量短缺、专业能力不强、社会地位偏低、流失率较高等问题。另外，养老服务的标准和价格体系不完善，城市与郊区养老服务市场发展不均衡且差异较大，设施布局与老年人口布局不匹配，养老用地难等问题也非常突出。

　　养老服务行业仍面临结构性问题

　　中国老龄科研中心老龄健康所研究员伍小兰在接受本报记者采访时表示，目前，我国养老服务供需错位和资源错配。

　　伍小兰说，老年人养老服务需求看起来很大，似乎谁都需要，似乎什么都需要，但实际上大多数老年人或在老年期的大多数时间，其社会服务需求与其他年龄段人群并无太大差异，一般性的社会服务就能解决大部分老年人的一般性服务需求。真正刚需的是针对失能老年人的长期照护服务。目前市场能提供的一般性日常生活服务类项目多，老年人急需的长期照护、康复护理、心理慰藉等服务供给相对不足，价格适中的就更少，导致失能、失智、高龄、空巢老年人家庭的刚性养老服务需求得不到有效满足。

　　“社会资本对普惠型养老服务投入也不足。”伍小兰表示，就养老而言，社区养老和居家养老是大头，机构养老为补充，也就是说约90%的老年人在社会化服务协助下居家养老，约7%的老年人通过社区支持养老，约3%的老年人入住机构集中养老。但目前社会资本投入集中在机构养老，而且是高端市场、高收费的机构养老，对居家社区养老投资明显不足。究其原因，由于社区居家养老对经营场所的位置、环境、周边配套（特别是医疗健康资源）、消防、防疫等要求高，选址困难，容易出现“邻避”现象，且固定资产投资成本高、周期长、回报率低，在缺乏有力政策支持的情况下，社会资本积极性不高，也难以形成可持续经营局面。

　　近年来，社区居家养老服务在经济发达城市得到了较快发展，但就全国而言，仍面临社会参与不充分、区域发展不均衡等问题，融合发展理念也不足等。比如针对老年助餐规模有限、成本过高、难以盈利的问题，当前政策对鼓励利用现有市场资源推动融合发展的支持力度还不够充分。

　　伍小兰认为，政策应突出“保基本”“补短板”“促普惠”“放市场”，破解供需矛盾，推进养老服务高质量发展。一方面从需求侧保障长期照护需求；另一方面从供给侧普及养老生活圈，围绕老年人的“床边、身边、周边”建设施、送服务。

　　此外，要创新支持社会资本发展的政策措施，解决社会资本进入普惠型养老服务领域中存在的问题。大力发展养老服务第三方机构，鼓励慈善资金、公益性资本、社会捐赠进入养老领域。同时，要特别关注疫情给养老服务机构，特别是给长期照护型刚需机构可持续运营所带来的困难和挑战，切实加大政策支持力度。

　　老有所“依” 须加快补齐短板

　　■中国经济时报记者 郭锦辉

　　随着近年来我国养老工作的推进，老年人生活保障进一步改善，全社会的养老服务水平也稳步提升。同时，受多方面因素影响，养老服务仍面临亟待解决的问题。

　　中国经济时报近日进行的养老调查显示，提高养老普惠性、加大社区养老服务建设、创新居家养老服务形式、控制机构养老服务价格、加强监管养老服务质量、促进医养结合发展、加大对城乡居民养老的资金扶持力度、培养和倡导社会尊老敬老的好风气、政府与市场有机结合等都被寄予厚望。

　　无论是中国经济时报养老调查结果还是受访专家，普遍建议加快推进养老服务改革，以人为本，加强管理，提升服务水平，让老年人真正实现老有所养、病有所医、需有所给的晚年安享生活。

　　加快补齐养老从业人才短板

　　加大专业养老服务人员的培养和培训，建立健全养老服务人员准入机制，提升养老服务专业人才整体素质，使其成为有社会地位、有较高收入的职业……养老服务从业人员的专业化和职业化是中国经济时报养老调查中备受关注的问题，但目前养老护理员的缺口还较大。

　　中国中医科学院望京医院肛肠科主任安阿玥在接受中国经济时报记者采访时表示，我国养老机构和养老从业人员数量不足、流动性大，而且从业人员综合素养偏低，无法满足多层次养老需求。“健康养老”还没有落到实处，比如，未能实现健康照顾、生活照护不足、缺乏心理照护等。

　　“未来，应逐步提高养老从业人员综合素养，完善养老服务体系。应建立多元化养老人才的培育；提高养老护理从业人员薪资待遇，关注其心理健康；加强社会对养老护理人员的认可；加强养老护理人员道德人文素养培养，在制度上提高道德素养约束力；增加后疫情时代下智能化养老措施。”安阿玥说。

　　随着人口老龄化程度进一步加深，意味着空巢老年人、失能失智以及患有慢性病的老年人数量会上涨。未来，越来越多的老年人对于未病先防、缓解疼痛、康复护理等服务将成为刚需。《“十四五”健康老龄化规划》提出，发挥中医药在老年预防保健、综合施治、老年康复、安宁疗护方面的作用。

　　目前，中医健康养老护理员还没有成为新的工种。安阿玥建议，增设中医健康养老护理员工种并写入《中华人民共和国职业分类大典》，将中医健康养老护理员职业培训纳入大专院校、高等院校、职业院校、成人院校的1+X证书体系并纳入学历教育。另外，还要纳入人社部服务业提质扩容计划，给予补贴，鼓励社会培训班开展此项培训。

　　促进医养、康养相结合养老模式发展

　　保障老人身心健康安全、增加农民的养老金额度、打造“智能社区+居家养老”、加大社区养老的投资力度、积极发展老年康养产业、设立养老公益性基金、成立老年事业服务的专门机构、探索社区医疗机构转型养老服务……众多读者在中国经济时报的养老调查中发出自己的心声。

　　实施积极应对人口老龄化国家战略，是党中央基于日益严峻的人口老龄化形势和人民群众对高品质生活美好向往作出的重大决策部署。而建设高质量的养老服务和产品供给体系，是积极应对人口老龄化的重要支撑之一。

　　中国中西医结合学会常务副秘书长荆志伟在接受中国经济时报记者采访时建议，应明确服务对象和项目，建立基本养老服务体系。养老服务需求总量大、层次复杂，做不到全覆盖，养老服务供给逐步转向基本养老服务，国家养老体系能覆盖和承担的人群和项目属于基本养老服务，应着力建立旨在界定服务对象的城市和乡镇老年人能力评估体系、界定服务内容的基本公共养老服务项目体系，在基本养老服务之外由个性化需求引导市场杠杆作用，形成复合型的中国特色养老服务体系。

　　我国老年人大多数都在居家和社区养老，形成“9073”的养老格局，即90%左右的老年人居家养老，7%左右的老年人依托社区支持养老，3%的老年人入住机构养老。荆志伟建议，应加强“医养、康养相结合”养老模式，确保老有所“医”。

　　荆志伟表示，在我国“9073”的养老格局中，社区居家养老仍然是主流。医养结合、康养结合是社区养老高质量发展的内在要求。应夯实基层社区卫生服务体系，打通基本医疗服务、健康老年生活服务，畅通双向转诊绿色通道，重点补贴高龄、重大疾病、失能老年人，充实医护养人才队伍，常驻社区，帮助老年人解决生活、健康、就医问题。