耕地地力指数保险的试点与发展

　　耕地质量事关粮食安全、农业增产和农民增收，近年来我国耕地质量总体呈现“三大三低”态势，基础地力贡献率较欧美发达国家低10～20个百分点，提升耕地质量迫在眉睫。

　　耕地地力保护的重要性

　　耕地作为宝贵的土地资源，是保障国家粮食安全的基础性生产资料。人多地少的国情，使我国农业生产处于高投入、高产出模式，长期高强度、超负荷的耕地利用使我国耕地质量普遍呈现“三大三低”的特点——中低产田比例大、耕地质量退化面积大、污染耕地面积大，有机质含量低、补充耕地等级低、基础地力低。保护稀缺的耕地资源，提高耕地质量，已经成为我国实现农业绿色可持续发展的重要内容和紧迫工作。

　　农业补贴是国家强农惠农富农政策的重要组成部分。自2004年起，我国先后实施了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策，对促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极作用。2016年，国家将“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

　　耕地地力保护补贴的发放对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民，鼓励农民创新方式方法，以绿色生态为导向，综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施提高耕地地力。但在实际操作中，耕地地力保护补贴发放大多未与耕地地力保护的具体措施挂钩，缺乏刚性激励约束机制的补贴政策在保护地力方面发挥的实际作用十分有限。2018年以后，一些保险机构创新设计出耕地地力指数保险，以期解决耕地地力补贴执行中缺乏刚性约束机制的问题。

　　耕地地力指数保险的运作机理与优势

　　耕地地力指数保险，将传统的灾害补偿保险模式转变为“正向激励”保险模式，通过保险机制鼓励和监督农民保护和提高耕地质量。具体来讲，农户每年只需缴纳少量保险费，待保险期限届满后，如果土壤的有机质含量和耕层厚度年度环比正增长，就可按照合同约定获得一定比例的保险金。

　　耕地地力指数保险作为耕地保护的一种创新机制，较耕地地力补贴更有优势。第一，耕地地力指数保险的赔付与耕地地力改善等级严格挂钩，形成对耕地地力保护的强约束机制，有助于帮助政府机构更好地实施耕地保护政策，能有效实现耕地地力保护的政策目标；第二，耕地地力指数保险可在一定程度上弥补生产者的务农成本，进而提高生产者保护耕地和进行粮食生产的积极性。

　　我国耕地地力指数保险试点现状

　　党的十九大以来，国家明确提出“休养生息”等耕地资源可持续发展的新要求。对此，保险公司积极创新耕地地力指数保险产品，探索利用保险机制促进耕地质量提升。

　　2018年3月，安信农业保险公司在上海市松江区首次推出耕地地力指数保险。投保人主要为新型农业经营主体，保费由市、区财政分别补贴40%，新型农业经营主体只需承担20%。投保前，家庭农场的耕地质量由第三方专业机构检测以确定耕地质量的基础值。合同期限和耕地质量评价以5年为一个周期，包括耕作层厚度和土壤有机质含量两个评价指标。在投保后第3年和第5年分别检测评价有机质含量和耕作层厚度，作期中评价和期末评价。土壤检测数据的对比结果被分为5个等级，期中评价和期末评价结果的耕地地力提升等级越高，每亩可获补偿金额越高。2018年和2019年，松江区粮田参保面积分别达到7.8万亩和7.9万亩，占可参保面积的86%。此外，太平洋产险公司在广东省湛江市、中原农险公司在河南省永城市等地也都推出了类似的耕地地力指数保险产品。

　　我国耕地地力指数保险试点中存在的问题

　　一是生产者保护耕地的意识薄弱。随着城镇化和人口老龄化的发展趋势，我国农村青壮年大多进城打工，留守在农村的农业生产者大多为老年人，文化水平较低，思想保守，保护耕地的意识薄弱，对保护耕地的新技术接受能力较低。同时，不合理的耕作方式导致土壤一系列物理性状恶化，土壤压实，土壤耕作层逐渐变薄。

　　二是政府和保险公司顾虑较多。一些地方政府认为，国家高度重视高标准农田建设和耕地地力提升，每年都会对农业生产者发放耕地地力补贴，因而没有必要再去发展耕地地力指数保险。另外，耕地保护涉及国土、农业、草原林业、水利等多个部门，不同部门间存在职责不清、监管标准不一致，协调难度较大。

　　在保险公司层面，经营耕地地力指数保险的前提是对耕地质量和土地使用情况的详细了解，以防止发生逆向选择风险。但目前我国耕地资源基础信息数据库还未完全建立，保险公司对土壤质量缺乏科学评估，在与农户的投保博弈中处于信息劣势地位，容易产生逆向选择现象，即耕地质量越差的农民越有积极性投保，使得保险公司保险赔偿的概率较高。

　　三是保险产品设计和定价难度较大。土壤质量数据是耕地地力指数保险产品设计和定价的关键，特别是历年耕作层厚度、土壤有机质含量和化肥使用情况等。但我国自20世纪80年代开始确立耕地保护制度以来，到目前尚未形成系统完整的耕地质量数据，无法为保险产品设计和定价提供准确的数据支撑，使得产品设计和定价缺乏科学依据。

　　四是补贴资金缺乏监督管理和长久性。一方面，自2016年“三项补贴”改革以来，我国已开始对耕地地力进行补贴，但在具体实践操作中，大部分的耕地地力补贴都没有与耕地保护的具体措施挂钩。补贴资金激励农民提高耕地地力的目的没有达到。另一方面，试点地区采取以奖代补形式由市、区财政对开展耕地地力指数保险的保险公司给予保费补贴，随着国家大力推进高标准农田建设和耕地地力指数保险逐步推广，参保农户的比例将出现连年上升倾向，长期依靠地方财政补贴，补贴资金缺口较大，不利于耕地地力指数保险的长久发展。

　　发展我国耕地地力指数保险的建议

　　提高农业生产者耕地保护的意识和能力

　　通过电视、广播、手机网络、悬挂横幅标语、村宣传栏等多种形式，向全社会传递耕地质量退化生态预警，宣传耕地质量对增产增收的作用，在全社会营造共同参与耕地保护的良好氛围。保险公司、农业技术推广站、农业合作社等农村基层组织定时举办农民技术培训班，邀请相关专家为农业生产者培训耕地保护的专业知识，提高其耕地保护技能。

　　完善法律和制度体系，减少政府和保险公司后顾之忧

　　一是完善耕地保护法律法规体系。国家层面应加快完善耕地保护法律法规，形成中央与地方配套融合的法律规章体系，明晰各级各类耕地保护主体的权责关系，使耕地保护有法可依，利益相关主体权责分配有章可循。二是强化“门槛”约束，加强“事中”监管。为防范逆向选择发生，保险公司可参考借鉴日本蓝色申报的做法，设置参保门槛。一方面，要求至少详尽记录一年日常农业生产行为的农民方可参保；另一方面，对已参保农户规定在保险期间内应制作农事日记，详细记录播种、施肥等具体农事的时间和内容，及时告知保险期间务农计划的变化。三是综合应用科技手段降低逆向选择的发生。保险公司应充分运用3S(RS卫星遥感、GIS地理信息、GPS全球定位）、大数据、人工智能等技术手段，对农田进行数字化赋码，实现“一田一码”精细化监测，获取土壤有机质含量、酸碱度等实时质量检测数据，动态观测耕地养分变化。

　　加强数据积累，加大产品研发力度

　　一是加强数据积累，建立土壤基础数据库。在美国，政府要求农业生产者建立农业生产数据库，实时记录耕地的产量以及其他基础信息，并且对每一块耕地进行编号，根据编号对土地的使用情况、面积等基本信息进行监测与收集，基于每块耕地的采集数据，农业风险管理局就可以准确厘定费率。我们可借鉴美国做法，以正在开展的第三次全国土壤普查为契机，综合应用3S、气象监测、人工智能等技术手段，全面查明土壤类型及分布规律、土壤资源现状及变化趋势，准确掌握土壤质量、性状及利用现状等基础数据，建立多维度的土壤基础数据库，为耕地地力指数保险产品的设计和费率厘定提供数据支撑。二是整合多方资源，提升产品研发能力。可由相关政府部门、保险企业、高校及科研院所等联合组建土地保险研究团队，构建保险学、土地学、精算学等多学科交互融合体系，充分运用土壤数据和科技手段开展风险评估，建立科学的保险费率厘定和动态调整机制，不断创新保险产品。

　　完善耕地地力指数保险补贴机制

　　建议将耕地地力指数保险纳入中央财政保费补贴险种。一是耕地地力指数保险补贴，与特定的农产品、价格和产量都不相关，且属于针对全体农户的普惠性补贴政策，属于世贸组织规则中的“绿箱”政策，符合我国和全球农业支持保护政策的发展趋势；二是通过保险理赔触发条件建立起对农业生产者耕地地力保护效果的监督机制，提高耕地地力补贴的效率；三是降低地方政府保费补贴负担，保证耕地地力指数保险的可持续发展。