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美国内城地区保险“红线歧视”问题研究

[ 2008年5月7日10:39 ]　来源:[ ]　　　双击自动滚频

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一、“红线歧视”的概念及其相关背景所谓“红线歧视(redlining)”，简要来看，是指银行、开发商、政府以及其它一些信贷机构用红线在地图上圈定范围，拒绝为处于特定地理空间的社区的居民提供某种商品和服务的行为。落实到保险领域，具体是指保险机构拒绝为低收入居民、有色人种和少数民族聚居区的居民提供保险服务，或者收取更高费用的做法。由此产生许多疑问：理论来看，应当合理配置社会经济资源，实现公共服务的均等化供给。但是在提供相关服务、办理抵押贷款和保险时，相对于其它区域的居民来说，内城居民需要交纳更高的费用，这种做法是合理的市场行为，还是纯粹的种族和收入歧视行为所致；为何低收入居民和少数民族的居住格局呈现相对聚集于内城的空间特征等问题，需要对“红线”产生的社会经济文化背景、在保险领域的运作机制和研究观点之争进行系统的总结。 “内城”专指那些经济发展萧条(失业率高、家庭收入低)的城市社区。美国的“为了建设富有竞争力的内城而努力(Initiative for a Competitive Inner c时，ICIC)”组织将那些家庭收入中位数低于全市平均水平25％、贫困率高于全市50％或者失业率高于全市平均水平30％以上的社区界定为内城。 20世纪初、中期，美国出现了一种新的区域经济社会现象——郊区化，人口、产业、经济发展格局面临着新一轮的空间重组，并于二战之后的50、60年代达到顶峰。在此期间，先后爆发了四次浪潮：首先是人口(中高收入阶层)的外迁，其次是工业、零售业、办公室的依次跟进。与郊区化进程相同步，美国部分中心城市呈现衰退的迹象，内城贫困问题加剧。为了更好地了解美国内城居民的相关特征，美国的ICIC组织进行了内城居民调查，发现内城人口经济社会特征表现为：少数民族(拉丁美洲人和非洲裔美国人)家庭居多；收入水平低；住房拥有率低；就业率低。二、“红线歧视”的具体表现 (一)汽车保险领域在汽车保险领域，“红线歧视”表现为保险公司或者其它信贷机构对低收入者和少数民族聚居的内城社区征收更高比率的保险费的行为。对于保险公司来说．居民需要缴纳的保险费用额度直接与特定地域事故发生率的高低挂钩。但是，现实来看，由于城市地域空问的开放性，城市的机动车交通流量呈现空间不均衡格局，表现为城市的某些区域由于需要承担其它区域涌入的交通流量，导致该区域的交通流量猛增，明显高于其它区域，而内城地区恰恰属于此类型的区域。美国学者的研究证明了这一观点。Paul Ong将洛杉矶市划分为市中心区、内圈层和外圈层三个部分，然后分析比较每个圈层的交通流量指标。总体来看，洛杉矶市内城区域的交通流量显著高于其它区域，但该区域居民的出行距离低于全市平均水平，仅仅是外围圈层的3／4左右，也就是说，内城区域的交通流量虽然突出，但并非完全是本区域居民出行所致，其中有相当的交通流量是外圈层的居民出行造成的。很明显，对于保险公司来说，内城区域的机动车交通流量越大，车祸的事故发生率也相对较高。因此保险公司面临索赔的风险级别相应提高，为了有效规避风险，需要对内城区域的居民收取更高额度的保险费。上述做法符合市场经济规律，看似是合理的经济行为，似乎不存在任何歧视行为。但是，问题的关键在于，内城区域有相当一部分交通流量是由于外围郊区圈层造成的，整个区域交通流量分布不均所带来的经济负担被转嫁到内城居民身上，对于内城居民来说，这是不公平的。 (二)住房保险领域红线歧视的做法还广泛存在于住房贷款与保险领域。事实上，“红线歧视”的做法最初就是起源于住房抵押贷款领域。1940年，美国联邦住宅银行署为抵押贷款机构提供相关统计资料，将美国的社区划分为“高风险”和“低风险”区域，指导其贷款行为，并且建议其不要对那些高风险区域进行住房抵押贷款。抵押金融机构在办理住房贷款时，首先要确定借款人的还贷能力，为了最大限度降低风险，就需要评估申请贷款者的“信誉”。对于那些低收入者、有色人种来说，需要对所申请的贷款付出更高的成本，甚至有时候由于信用评级较低而得不到足额贷款。例如，加州在投资联盟的研究报告表明，由于抵押歧视现象的存在，一些居民为此付出了高昂的代价。根据“Freddie Mac”公司的做法，2005年该公司30年贷款的固定利率是5．8％，而受到红线歧视的居民贷款的利率却高达9．45％。在收入一定的情况下，住房成本支出的增加无疑意味着其他支出费用的减少，对于收入较低的内城居民来说，由于没有足够的收入和贷款用来改善住房条件，造成社区居住品质和房产价值下降，成为内城衰退的诱因之一。 (三)其它公共服务领域事实上，除了上述汽车保险和住房抵押贷款保险领域，“红线歧视”的做法还广泛渗透至其他社会经济领域，例如服务设施和网点布局、零售业的配置、投资战略制定等许多领域，并且与城市衰退、内城贫困等问题相纠缠。“红线歧视”现象的流行，加剧了公共服务和服务质量的空间不均衡格局，给处于弱势地位居民的工作和生活带来了深远影响，突出地表现为居住的空间分化以及内城地区与郊区之间的巨大差异，呈现“内贫外富”、“内黑外白”的空间分布特征。例如，有研究显示，在那些低收入居民聚集的内城地区，超级市场的数量更少、规模更小。那些收入最低的邮政区域人均拥有零售商店数量要比最高收入邮政区域的居民人均水平要低30％左右。此外，内城地区的教育质量和人力资本的提高也不容乐观。由于教育支出主要依靠所在区域的财政收入，贫困区的财政收入低，低收入家庭子女所在的学校的教学资源和师资力量缺乏，教育水平也相应降低。贫困居民的子女在教育问题上面临失败的危险要比富裕家庭子女高出许多。可以说，贫困人口获取高质量公共服务资源的能力相当有限，生活质量下降，贫困人口特别是儿童的身心健康都受到影响。较低的劳动力素质又会进一步影响到自身潜力的提升，在竞争中难免处于劣势地位，从而陷入贫困的恶性循环。三、“红线歧视”的观点之争 “红线歧视”的做法属于“制度歧视(institutional diserim-ination)”范畴，Feenberg用“形式偏见”(formal bias)的概念来描述这种带有歧视的社会机制。认为只要合理化的体系或制度是按照有利于特殊社会群体的方式来建构的，形式的偏见就会出现。并且进一步指出，在抵押贷款和保险业务领域，象“红线歧视”这样建立在种族或性别基础上的“合理的”分类和规则，能够被不带偏见的个人公平实施，但是却带来了充满偏见的后果。关于“红线歧视”的理论之争主要集中在其驱动机制的研究。 (一)种族歧视关于“红线歧视”政策的起因，学者之间有激烈的争论。一方观点认为，种族问题如今并不是住房抵押贷款能否成功的主要影响因素，主导抵押贷款模式的其实是人口的其它社会经济特征以及住房本身；另一方的研究则认为，保险领域中的种族歧视现象继续存在，甚至发挥着主导作用。 Hula对美国全国的住房抵押贷款资料进行研究，发现红线歧视与社区居民人种构成的关系甚微。Shill和Wachter通过对波士顿和费城的研究发现，红线歧视现象并不存在。Pede采用“线性回归”方法对底特律市进行了研究，最初得到的结论是人种与抵押贷款之间呈现显著相关，但是后来又采用“逐步回归”方法证明两者关系并不明显。 Shlay对芝加哥和巴尔的摩的研究表明，基于种族的抵押贷款歧视现象依然存在。Coffey与Gocker研究了俄亥俄州居民的抵押贷款申请资料，发现黑人与白人之间以及内城与郊区之间均存在“信用差异(credit gap)”。Wyly与Hollo—way的研究表明，亚特兰大的“红线歧视”现象仍然存在。Squires和O'Connor对密尔沃基市的研究表明，不同种族与收入阶层的居民之间确实存在贷款差异。Silverman对底特律市314个人口普查区的数据运用多元回归模型进行研究，发现抵押贷款的空间差异特征明显，无论是从贷款成功率还是从抵押贷款的额度来看，有色人种都处于不利地位，其中非洲裔美国人口在社区中的比重高低与贷款数额多少和成功与否产生负面影响。此外，Squires认为在住房抵押贷款所涉及的评估指标当中，最重要也是最富有争议的两项约束指标是住房最高建造年份(maximum age)和住房最低价值(minimum value)。例如，信贷机构拒绝为那些建造年份在1950年之前或者价值低于10万美元的住房提供抵押贷款。很显然，低收入群体购买的住房价值一般较低，建造年份较老。从信贷机构出台的住房抵押贷款的条款来看，尽管似乎并没有明显的针对种族划分的指标，但是从社会公平的角度来看，单凭上述两项指标，就可以把内城绝大多数低收入居民和有色人种排除在“住房抵押贷款”大门之外，实质上这也是一种借助“信用”不足之实来实行“排它性”条款的“变相歧视”。 (二)信用不足除了种族歧视之外，“信用(creditworthiness)”问题究竟在多大程度上作用于保险领域?是否有一定市场经济规律在发挥调节作用?纯粹的市场调节是否奏效(或者说是否存在市场扭曲行为)?是否需要政府的行政干预? 一般来说，美国居民在办理汽车保险时，信贷机构需要考察的因素主要有：信用记录、驾驶经验、曾经被其它公司拒保的记录、年龄、职业、居住稳定性、就业稳定性、非自身过错型事故的索赔情况、婚姻状况、车辆类型以及购买其它保险的情况。在办理抵押贷款保险时，信贷机构需要考察申请人的信用记录、生活方式、就业、婚姻等诸多因素，以确定居民的风险级别。此外还要考察申请人购买住房所在社区的居住密度、住房构造、盗窃率等数据。很明显，保险成功与否与费用高低不仅仅局限于种族问题，还涉及其它诸多因素。鉴于有色人种的信用相对较低，信贷机构对信用差的申请者征收较高的保险费用，一定程度上也是为了最大限度规避风险。Harrington和Niehaus对汽车保险市场的赔付率与社区少数民族人口的比重的相关性进行研究，发现在黑人相对集中的城市社区，责任求偿(1iability claim)的数量要高出36％，事故求偿(collision claim)的数量要高出48％。毫无疑问，信用问题确实在一定程度上迫使保险公司提高贷款门槛。可见，“红线歧视”条款的出台并非空穴来风，而是在一定程度上基于对低收入和有色人种聚居区的高风险的客观反映。但Ong和Stoll认为，“红线歧视”所带来的相关费用的高出幅度是否与由于信用不足而导致的风险高出幅度相互对应，信贷机构是否从中攫取了更多的利润，这才是问题的关键所在。四、思考与启示 (一)全面认识“红线歧视”现象复杂深刻的社会经济背景在美国，“红线歧视”的表现非常广泛，影响面相当广，延伸至许多领域，具有复杂的社会、经济背景，保险领域只是其中一个突出侧面。其中既蕴涵着市场经济条件下信贷机构为了规避风险而做出的合理的选择，也暴露出信贷机构凭借“信用评估”之机采用一些排它性条款而对某些种族的“变相歧视”；既有郊区化浪潮下中高收入阶层追逐“美国梦”驱动下的逃离和外迁，也有大量有色人种和低收入者集聚于内城而导致的城市贫困问题；既有内城税基下降、经济停滞、基础设施老化等造成的城市衰败和相应的城市复兴战略，也有因为排它性规划和住宅法令、地产集团的种族契约以及联邦政府住宅政策的种种限制，而形成的“内贫外富”、“外白里黑”空间分布格局。 “红线歧视”形成机理的复杂性决定了内城问题解决的系统性。上述各种影响要素之间相互交织，牵一发而动全身。从空间层面来看，内城地区是“红线歧视”的多发区和重点防范区域，从人口社会经济特征来看，低收入居民和少数民族以及有色人种是“红线歧视”的主要作用对象。为此，要充分认识“红线歧视”问题的复杂性，治理的对策也应当着眼于系统性和全面性的视角，制定综合性应对措施，形成合力。 (二)种族问题仍然是理解“红线歧视”现象的重要视角美国种族歧视问题的传统可谓是根深蒂固。尽管1975年美国通过了“住房抵押披露法案(Home Mortgage Disclo—sure Act)”，要求银行向所在社区公布其借贷信息，在相当程度上推动了住房抵押贷款的公平性。但是种族问题仍然影响美国的居住空间分布格局。前已论述，信贷机构基于申请人的信用而抬高保险费的做法符合市场经济规律，其行为不过是反映了市场行情。但是问题在于抵押贷款“红线歧视”行为并非单纯由于所谓的“信用”问题所致，种族问题仍然是摆在美国有色人种与白人以及低收入者与中高收入者面前的一道鸿沟。1968年，美国“全国民事动乱咨询委员会(又称‘克纳委员会’)”指出：美国正在分裂为“两个社会，一个主要是黑人和穷人社会，位于中心城市；另一个以自人和富人为主体，位于郊区和城市的外围地区。而且，内城之所以成为“红线歧视”的主要作用区域，是由于抵押贷款政策具有强烈的空间指向性。除了社会不同收入阶层之间自然而然的分化和排斥之外，“红线歧视”政策则进一步助长了内城与郊区之间的社会分化态势，加剧了居住的隔离。我国尽管没有种族歧视政策，但是在快速城市化推进过程中，面临着利益主体多元化的态势，相关政策的制定方面也要均衡各种利益群体特别是弱势群体的需求，努力避免特定群体的利益受到严重侵害的现象。 (三)制定合理的公共政策和发展战略，维护社会公平与公正政策的制定是一个相当复杂的系统工程，需要协调不同群体的利益，努力确保社会公平，维护社会公正。前文对保险领域“红线歧视”的分析显示，一方面，低收入者和有色人种大量相对集聚于内城地区，另一方面，低收入者和有色人种又是“红线歧视”的主要作用对象，两方面的结合使得“红线歧视”带有强烈的“空间偏向”。而正是由于各种社会经济资源的“空间偏向”特征，强化了固有的格局，反过来又进一步加剧“红线歧视”行为。为此保险领域的“红线歧视”在一定程度上也反映了空间偏向与种族偏向的叠加。 “红线歧视”政策的背后，虽然有其特定的市场经济规律在运作，但是，政府也不应该放手不管，否则这种固有的空间分化格局将会继续强化，从而陷入恶性循环。而应当积极采取措施，努力消解造成空间不公平的种种社会经济动因，全方位改善低收入居民的劣势地位，促进贫困人口的就业，提升他们的“信用水平”和“生活居住质量”。其中，城市规划作为政府的一项重要职能，对于消解“红线歧视”现象起到决定性的作用。城市规划过程是引导城市发展，实现城市的可持续发展、增进和保障公共利益的过程。城市规划不仅研究空间布局，更要重视维护隐藏在布局与功能之后的利益关系，维护社会利益和社会公正。从这一角度来看，城市规划不仅仅局限于僵硬规则的制定，更主要的是对城市社会问题的回应。因此，有必要借助相应的规划政策，发挥其“杠杆”作用和应有的综合调控作用，保持空间开发和政策导向的公平性。 (四)充分发挥政府力量对市场扭曲负面影响的矫正作用商业银行和信贷机构带有很强的逐利性，注定了它必然以追逐自身利益最大化为根本出发点。基于银行的角度，所谓的红线，实质上是“红色警戒线”，无论对于开发商还是对于信贷机构，都属于投资和贷款的高风险区域。所谓的“安全”，其实是公司和企业追求经济利益最大化的市场选择。基于政府的角度，被红线圈定的区域，也往往是社会问题集聚、社会矛盾突出的区域。政府力量不应当屈服于市场力量，而应该及时纠正市场的扭曲。鉴于“红线歧视”条款对社会公正的侵害，有必要进行相应的行政干预。当然，这种干预应当是间接的干预，而非强制要求银行和信贷机构修改保险条款，降低保险费用。Wolfram的分析表明，政府对“红线歧视”保险条款的直接干预并不可取，一旦政府强制要求保险公司以更低价格提供保险服务，保险公司无非有两种选择，要么降低服务质量，缩小保险范围；要么由于承保风险成本过高而退出市场，两种选择对消费者均无好处，反而适得其反，造成效率低下，偏离行政干预的初衷。他认为，低收入歧视是问题的关键所在，正是由于居民收入低，才只能居住在建造年份较老的房屋，才导致低收入者聚居，才导致治安、消防等社会问题。因此，政府有必要加大力度，完善法规，通过创造更多的就业机会，推动教育普及，改善劳动力素质，加强社会治安，以及采取均衡化的区域发展战略等一系列扶持措施，提升内城地区弱势群体的“信用得分(credit score)”，从源头上避免“红线歧视”现象。保险研究
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