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美、日两国巨灾损失分担机制对我国的启示——基于保险的观点

[ 2008年7月22日10:55 ]　来源:[ ]　　　双击自动滚频

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    世界各国在对巨灾损失分担方面存在一定的差异，从而形成不同的结果。中国作为世界上自然灾害最严重的少数国家之一，主要依靠政府和社会的无偿赈灾和救济分担巨灾损失，数额有限又造成严重的财政负担。目前，国内外有不少学者对巨灾损失分担机制进行了探讨，如Scott和Greg(1999)通过抽样发现期权合约衍生证券能够很好的套保风险。Richard(2004)认为政府可以通过税收、财政补贴等方式降低巨灾风险，同时，他还认为民间融资可以降低巨灾风险。栾存存(2003)则在实际运作方面介绍了巨灾再保险、巨灾风险证券化、巨灾保险基金和组织等。孙祁祥等(2004)探讨了中国巨灾风险与巨灾风险管理现状，中国和世界发达国家在巨灾风险管理方面本质上的不同，再保险在巨灾风险管理和社会经济发展方面能发挥的作用，以及中国在巨灾风险管理方面应当如何改进的问题。但是，国内外的文献都缺乏对中国巨灾损失分担机制整体框架的研究，且己有的建议都过于片面，对于中国政府在其中应起的积极作用论述不够。因此，研究中国的巨灾损失分担机制，对于提高现有的机制效率、在一定程度上减轻国家财政负担、推动巨灾相关理论的发展都有十分重要的理论价值和实践意义。
    一、美国的巨灾损失分担机制
    美国具有和中国类似的自然环境，经济上受凯恩斯主义的影响，因此对于巨灾损失分担，政府往往采取积极的态度，通过税收、财政补贴等方式去分担巨灾损失，这种做法对于现在由政府分担大部分巨灾损失的中国尤具有借鉴意义。
    (一)国家洪水保险计划(NFIP)
    1956年，《联邦洪水保险法》在美国国会获得通过，该法成为美国洪水保险计划的开端，此后，联邦政府于1968年通过《全国洪水保险法》，提出了关于洪水保险的详尽计划，将洪水保险作为重要的救灾措施，并规定计划由全国洪水保险人协会具体管理。为了实施该计划和防洪救灾，联邦救灾总署组织绘制了洪水保险图，将行洪河道划分为行洪区和非行洪区，规定在行洪区内不准修建任何建筑物，在非行洪区可以修建建筑物，但兴建新建筑必须购买洪水保险，具体控制措施是规定业主为修建建筑物向银行贷款时必须先购买洪水保险。
    1973年，美国国会又通过了《洪水灾害防御法》，并于次年实施。该法不仅扩大了洪水保险计划的责任范围，而且还将联邦洪水保险基金由40亿美元增加到100亿美元，并规定，居住在洪泛区的受灾者若未购买洪水保险，将不能获得联邦政府的灾难援助或灾害贷款等实惠，其中包括利息仅为2％的长期贷款和2 000万美元或更多的豁免优待。20世纪80年代，里根政府大幅度调高了洪水保险的费率，并提高了免赔额，还规定了更严格的投保条件。1994年，美国国会颁布了《国家洪水保险改革法案》对NFIP进行进一步的修正。现在，NFIP对于居住在符合社区的财产所有者提供保险，其标准保单按实际现金价值承保25万元的建筑和5万的宅内财产。符合住宅标准的建筑可以按照重置价值承保，NFIP对于灾后被保险人发生的额外费用不予负责。
    通过研究分析，由于NFIP受到联邦财政的支持，享受相关的免税待遇，所以具备较强的灾后偿付能力。洪水保险因其巨灾特性在美国被大多数财产保险视为除外责任，NFIP承担了洪水保险既没有给私营保险增加负担，又通过WYO计划(The Write Your Own Program)，使得私营保险人能够参与其中且不承担风险。从政策制定的初衷——鼓励减灾这一点来说，NFIP是最适用的模型，因为NFIP鼓励社区和个人的减灾行为，同时也希望未来的土地开发能够远离洪泛区，鼓励现有的财产主人将建筑进行升高改造或搬迁。另外，NFIP还对实施特定减灾措施的社区提供财政援助，开展广泛的宣传活动来宣传洪水保险的好处以及减灾措施的必要性。但是也必须看到，NFIP具备比较低的投保率(30％以下)，而且这个洪水保险是自愿性质，容易导致逆向选择(高风险保单的集中)和较高的保费。尤其是NFIP具备明显的政府承担风险的特征，政府又把这些风险转嫁给了纳税人，这也引起美国不少民众的质疑和非高风险区民众的不满。
    (二)联邦农作物保险
    美国农业也易遭受各种自然灾害的侵袭，为了减少巨灾风险，政府也加大力度对农业和农作物通过保险进行转移。1938年，美国建立了联邦农作物保险公司(FCIC)。目前，美国的计划起源于1980年联邦农作物保险法案，该法案建立了新的联邦多险种农作物保险计划(MPCI)。联邦农作物保险是通过私营保险人的销售系统销售的，主要作为私营保险人销售的农作物保险的附属。FCIC的MPCI为超过农场主控制能力的自然情况引起的全部损失提供保障。1994年10月，该计划作了最新的变动，它要求每个参加美国农业部提供的各种农业支持计划的农场主都必须签订强制性MPCI保险，否则将丧失未来的援助。该计划受到政府的极大补助，可视为对农业部门进行支持的一种形式。
    二、日本的巨灾损失分担机制
    本文重点选取了农业保险和地震保险来介绍日本的巨灾损失分担机制，主要基于以下考虑：首先，日本和中国一样具备人多地少的特点，通过对日本农业保险的研究，可以对于中国农业巨灾损失分担提供良好的借鉴；其次，日本作为地震频发的国家，研究地震保险可以较为全面的了解日本的巨灾损失分担机制，而且对于中国地震保险的建立和实施也具备较好的参考价值。
    (一)农业保险
    1948年，日本颁布了包括农作物和家畜、家禽风险保险在内的新的农业保险法——《农业灾害补偿法》，由此开辟了依法强制参加农业保险和以合作组织为基本组织形式的农业保险制度的先河。日本农业保险的组织架构分为三个层次：村一级农业共济组合(the agricultural mutual relief asso-eiation)，府、县一级农业共济组织联合会(the federations mu—tual relief association)，设在农林省的农业共济再保险特别会计处(the federations mutual relief reinsurance special ac—count)。除了这三个层次外，还建立了农业共济基金会(thefederations mutual relief fund)，作为联合会贷款的机构。
  具体运作实施路径见图l：

    图1  日本农业保险的组织架构图
    日本农业是建立在分散、个体农户小规模经营的基础之上的，农业保险是日本政府应对自然灾害的后果，以保障农业再生产的经营稳定，使之适应国民经济的高速发展而采取的一种重要的支持形式。日本政府采取了民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险相扶持的模式。这种模式是在政府支持下的相互会社进行投保、理赔，因此，也可称为政府支持下的相互会社模式。日本农业保险制度比较健全，从结构、职责、强制与自愿保险范围到费率厘定、赔款计算以及再保险等，都有立法规定与实施细则，并根据实施情况不断修改，日趋完善，使得日本的这种民间经营、政府补贴和再保险扶持的农业保险模式在世界农业保险模式中独树一帜，值得学习和借鉴。
    总的来说，日本的农业保险有以下几点值得借鉴：一是依据本国国情选择相应的农业保险制度。日本根据农业经营规模小的特点，依托农业共济组织选择了以政策性保险为主的农业保险制度；二是通过完善法律法规促进农业保险的健康发展。日本《农业灾害补偿法》对开展农业保险的农业共济组合的方方面面都做了详尽、具体、严格的规定；三是政府对农保险提供补贴。日本农户参加保险，仅承担很小部分保费，大部分由政府承担，保费补贴比例依费率不同而高低有别，日本政府用于农业保险的财政支出占农林水产省总支出的4％～6％；四是通过再保险制度来分散农业风险。日本通过三重风险保障机制将农业风险在全国范围内分散；五是农业保险计划与其他政策措施配套实施。日本政府大都把财政对农民的保费补贴与农业信贷、价格保护、农业灾害救济、生产调整等捆绑起来实施，增加了农民投保的积极性；六是根据实际情况进行不断调整，选择差异化待遇。例如赔付额进行调整，农民可以选择农场单位保险计划或地块单位保险计划，前者在投保农作物遭受全损时获得的最高赔付率要高于后者，但是在一般灾害情况下，参加农场单位保险的农民得到的赔付额低于参加地块单位保险的农民。
   (二)地震保险
   日本是地震多发的国家，地震灾害给日本民众带来了巨大的生命和财产损失。为了减轻灾民的经济负担，快速有效地进行灾后重建和复兴，日本建立了一套地震灾害保险体制。
   1964年新泻大地震后，日本于1966年通过了地震保险法，规定私人保险公司和政府共同建立了一个保险体系。当地震理赔达到某一等级时，由政府支付-．部分。2005年4月以来，赔款限额为5万亿日元。日本的地震保险并不包含在火灾保险内，而是以附加险的形式供保户选择。目前地震险的保险金额为住宅火灾保险金额的30％一50％，且建筑物以5 000万日元、家庭财产以l 000万日元为限额来确定地震保险的赔款限额。另外，在日本的地震保险中，只有由于地震造成的建筑物全损、半损、部分损失时，家庭财产全损或收容家庭财产的建筑物全损、半损、部分损失时才予以赔偿。地震火灾费用赔偿是在因地震引起的火灾发生后，遭受超过一半的火烧损失时，才能在火灾保险的保额30％，且以300万日元为限额的范围内才予以赔偿。此外，根据日本地震保险方面的法律，规定发生一次地震时的政府和民间保险公司支付赔款的总支付限额。目前的总支付限额为18 000亿日元，其中660亿日元由民间负担，超过660亿日元的3360亿日元由政府和民间各负担50％，超过3 360亿日元的部分由政府负担95％，民间负担5％。
    日本地震保险制度的主要特点是将家庭财产与企业财产分开，对前者因地震而发生的损失，在规定限额内由民间保险公司和政府共同承担赔责；对后者因地震而发生的损失，在承保限额内由民间保险公司单独承担赔责。到2003财政年度年底，地震保险所占比率已达到了火灾保险的35％。有17％的家庭购买了地震保险，这个相对较低的购买率使得日本普通民众并不能很好的利用地震保险进行巨灾预防和损失分担。
    三、美、日两国巨灾损失分担机制对我国的启示
    基于以上分析，针对中国巨灾损失分担机制的现状及存在的问题，可以从以下方面进行改革：
    (一)建立巨灾保险管理应急机制
    1．巨灾影响社会发展的各个方面，因而，巨灾风险管理是一项全社会的协调行动。我国目前应对巨灾风险的职能机构分散，还没有对灾害进行统一协调管理的国家级机构，相互间的沟通协调存在很大障碍，国家财政部门也没有巨灾风险管理的专项基金。这种分散管理的局面并不适应严峻的灾害形势，也不利于巨灾风险管理体系的最终形成和运作。因此，有必要成立对巨灾风险管理进行统筹协调的政府机构，对地震、洪水、台风、矿难等巨灾风险管理所涉及部门的工作进行统筹协调，以提高工作效率。
    2．加强巨灾的相关立法活动。纵观世界各国的巨灾保险体系，基本上都是建立在一系列法律法规的基础之上，这样才能确保巨灾损失分担机制的建立和有效运行。中国迄今为止还没有制定出专门的巨灾风险分担的法律法规。仅在个别的法律中提到国家对于巨灾风险分担的积极态度，如《关于保险业改革发展的若干意见》指出要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，但对如何建立财政支持的巨灾风险分担机制并未做出明确的规定。因此，政府应高度重视巨灾风险管理的立法工作，从法律的角度来确保巨灾损失分担机制的建立。
    3．扩大国际交流合作。积极开展巨灾风险管理领域的国际交流与合作，积极借鉴吸取其他国家在巨灾风险管理方面的经验和教训，把握国际巨灾风险管理领域的发展新动向。加强与国际知名的巨灾风险管理机构，如英国劳合社、慕尼黑再保险、瑞士再保险等的沟通交流，学习他国先进经验，互通有无，开展合作。
    (二)建立多层风险分担机制
    1．设立巨灾保险基金。成立一个由政府支持、专业机构管理的国家巨灾保险基金。由国内巨灾保险公司承保之后，100％分保给国家巨灾保险基金，然后由该基金对巨灾业务进行处理，将其中一部分业务分给直接保险公司，另一部分业务转分保给其他再保险公司，其余自留。巨灾保险业务的销售、承保、理赔和保单服务等由直接保险公司承担完成。巨灾保险既可单独承保，也可以附加承保，但单独承保的费率稍高。
    2．建立政府支持下的巨灾保险制度。面对巨灾，仅凭保险公司商业运作无法承担。可以充分发挥商业保险的积极作用，加强减灾法制建设，明确保险业在灾害管理中的地位和作用，拓宽资金来源渠道以增加减灾投入。政府应采取与市场相结合的办法，对保险公司的巨灾责任准备金从财务政策和制度上予以确认，并给予税收方面的优惠，还可对对商业保险给予一定的补贴，完善相关再保险机制，建立包括互助保险组织结构在内的多元化保险保障体制同样是应对巨灾风险的良策。
    3．充分利用国际国内保险市场和资本市场的力量，分散巨灾风险。一是建立巨灾保险基金和再保险基金；二是研究巨灾保险证券化措施，开发包括巨灾债券、巨灾风险指数、巨灾联接债券等金融衍生工具，打通保险市场、货币市场和资本市场的互动渠道；三是研究非传统风险转移方式，引进和开发有限风险再保险、责任自然终止解决方案以及针对天气风险的保险产品等非传统风险转移载体。
    (三)大力培育再保市场主体
    1．引进国外再保公司。开放再保险市场，引进实力雄厚、经验丰富的国际知名再保险公司和组织，如慕尼黑再保险公司、瑞士再保险公司、英国劳合社等公司和组织，增强国内保险市场的风险承担能力。引进国外再保险人，一方面可以扩大承保能力、减轻资本压力、增加选择机会、增强抗风险能力；另一方面，可以创造就业机会、培养保险人才、减轻外汇压力、增加税收收入、加速国际接轨。
    2．培育国内再保公司。在引进国外再保险公司和组织的同时，积极培育和发展国内的再保险公司，建成一个中、外再保险公司并存，市场承保能力雄厚的中国再保险市场。
    3．发展专业再保中介。借鉴发达国家再保险发展的经验，大力培育专业再保险经纪公司等再保险市场中介，活跃再保险市场，便利再保险交易。
    (四)加强完善政府保险监管
    1．加强分保业务监管。按照《保险法》的规定，加强对各保险公司再保险计划的检查，主要检查保险公司自留额是否过量、是否影响偿付能力以及风险控制情况如何等。
    2．设立专职监管机构。随着我国再保险市场的快速发展和对外开放，再保险市场出现的各种问题和矛盾也越来越多。建议尽快健全和完善再保险监管机构，强化对再保险公司和组织的偿付能力的监管，化解和解决再保险市场上出现的各种问题和矛盾，同时代表政府协调推动中国巨灾再保险事业的发展。巨灾损失分担是一项综合性系统工程，需要建立起国家各级财政、保险公司、再保险公司和投保人共同参与和负担的配套体制。
    3．提高公众风险意识。响应联合国倡议，开展群众性活动，进行风险与风险管理的宣传普及教育。通过绘制全国性和区域性的巨灾风险图，向公众明确揭示巨灾风险，以此提高公众的风险意识。在中小学自然和地理教科书中阐明自然界和人类社会面临的各种灾害风险，从小培养起青少年良好的风险意识。
    4．开展财政支持项目，包括提供补贴鼓励参与，优惠奖励防灾等多种形式。通过政府参与和财政补贴，为参加巨灾保险计划的公众提供折扣性保险费率，使被保险人实际支付的费率低于按照风险高低原本应收的费率。对于采取一定防灾减损措施、房屋达到相应法定标准的参与者，在他们参加巨灾保险计划时，可以享受一定的优惠费率，作为对防灾减损行为的奖励。

    保险研究

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