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加强股权和股东监管防范保险公司治理风险

[ 2012年8月3日09:30 ]　来源:[ 中国保险报 ]　　　双击自动滚频

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　　特稿

　　房永斌张雁云罗胜

　　6月15日，《中国保监会关于鼓励和支持民间投资健康发展的实施意见》发布，进一步明确了对单一民营股东持有保险公司股权的比例可以适当放宽。7月31日，保监会又发布了《保险公司控股股东管理办法》。这些监管规章和制度的发布，既承接了保监会股权监管的一贯思路，又反映了监管理念和实践层面的一些新变化。借此机会，本文就保险公司股权监管的历史沿革、总体思路和政策措施做一简要梳理和述评。

　　保险公司股权

　　和股东监管的动因

　　在资本控制的法律体系下，股权就是控制权，股权对一个公司的重要性不言而喻。作为金融企业，保险公司股权控制一直受政府高度监控，各国皆然。对保险公司股权的监管，主要有以下动因：

　　保险公司作为金融企业的特殊属性。保险之所以纳入金融产业，盖因其能大量聚集资金并投放社会的金融秉性，尤以寿险为著。保险公司是金融链条上的重要单元，其经营行为必然和国家对经济秩序的管理相联系。如果产业影响大，甚至可以上升到国家经济安全的层次。如这次金融危机发生后，美国政府耗资1825亿美元，也要挽救濒于倒闭的保险集团AIG，正是基于这层考量。按照资本控制的原则，要监控庞大的保险资金，当然要从源头入手，对股东实施控制。从我国来说，由于金融属于关系国计民生的重要产业，甚至关乎意识形态和政权基础，因而历来国家对其实行较为严格的监控。当然相较银行业而言，保险业在中国金融体系中的影响要小很多，其外部性没那么明显。

　　保障保险资金的安全性，维护被保险人利益。保险公司是高比例负债经营，有很高的杠杆率，股东通过少量的资本投入，就能掌控大量资金。随着投资渠道的多元化，资金输出通道的便利性增强，通过不当关联交易等隐秘手段进行不当利益输送成为可能。除了常规的财务监控等监管措施，以及通过适当的股权结构安排实现股东之间的自我监控外，对股东行为进行直接监控同样重要。

　　现实中存在风险和问题。从我国保险市场的发展历程看，在保险经营牌照对外资和民营资本开放之前，理论上国有保险公司管理层与股东代表之间在利益目标上具有内在的一致性。没有人格化的股东，从股权利益的角度不具备违规动机，基于股权的风险基本不存在，对股权实施监控的问题并不突出。保险市场对外资、民营资本开放以后，保险公司的资本结构日益股权多元化，利益诉求多样化，股东的角色得以凸显。特别是随着中国人寿在A股上市，保险公司以一种新的估值方法在我国资本市场大放异彩，国内投资者对保险公司股权的追逐随之兴起，保险股权背后的故事纷繁复杂起来。近年来，保险公司股权层面的违规现象有所增多，个别公司甚至酿成了较大的风险损失，这也成为股权监管的现实动因。

　　保险公司股权

　　和股东监管的思路和措施

　　经过多年探索和实践，在借鉴国际保险监管规则的基础上，保监会建立了偿付能力、公司治理和市场行为三支柱的保险监管框架。保险公司股权和股东监管作为公司治理监管的一个重要环节纳入整个保险监管体系。

　　在股权和股东监管方面，相关制度规范分见于《保险法》《公司法》《外资保险公司管理条例》以及保监会发布的一系列规章或规范性文件。其中，2010年发布的《保险公司股权管理办法》是其中之重(在此之前，股权监管主要依据2000年发布的《保险公司投资入股暂行规定》，《保险公司股权管理办法》发布后，该规定随之废止)。总的来看，保险公司股权监管可以分为一般股东和对公司经营管理有一定影响力的股东两个层面。保险是资本充足率监管的行业，资本需求伴随公司的业务扩张一直存在，吸收社会资本参股是保险业发展的必然要求。一般股东主要指一些财务投资者，基于较为单纯的财务收益目标投资保险公司，不谋求公司控制权。对这部分投资者，保险监管以登记了解为主，不做实质性审查。对于持股比例较大的，始施以较为严格的审查监控。按照《保险公司股权管理办法》的规定，两者的区分以持股比例5%为界，在此之上的，走审批通道；在此之下的，则走备案通道(在2010年之前，这一分界线为10%。由此也可以看出监管趋严的态势)。对持股比例较大、可能对公司经营产生实质性影响的股东，监管要求可以归纳为20个字：“资质优良、关系清晰、结构合理、流转有序、行为规范”。

　　资质优良。按照传统的公司理论，股东以出资为限对公司承担有限责任，同时享有管理公司和分配利润的权利，股东本身的情况与其出资并无直接关系。由于保险公司的社会性、金融性等特性，从审慎目的出发，各国监管部门都对保险公司主要股东特别提出了资质上的要求。如国际保险监督官协会(IAIS)《监管核心原则》规定：“保险公司主要投资人除提供最低限度的资本以外，还有能力提供持续性的资金和其他支持”。基于此，中国保险监管规则明确了对公司经营管理有一定影响力的主要股东的资质要求。

　　对内资和外资的资质要求不完全相同，外资更严格。《保险公司股权管理办法》第十三条规定：境内企业法人向保险公司投资入股，应当符合以下条件：财务状况良好稳定，且有盈利；具有良好的诚信记录和纳税记录；最近3年内无重大违法违规记录；投资人为金融机构的，应当符合相应金融监管机构的审慎监管指标要求；法律、行政法规及中国保监会规定的其他条件。第十四条规定：境外金融机构向保险公司投资入股，应当符合以下条件：财务状况良好稳定，最近三个会计年度连续盈利；最近一年年末总资产不少于20亿美元；国际评级机构最近3年对其长期信用评级为A级以上；最近3年内无重大违法违规记录；符合所在地金融监管机构的审慎监管指标要求；法律、行政法规及中国保监会规定的其他条件。

　　对于持股比例在15%以上，或者不足15%但直接或者间接控制该保险公司的主要股东，办法第十五条规定了额外的条件：具有持续出资能力，最近三个会计年度连续盈利；具有较强的资金实力，净资产不低于人民币2亿元；信誉良好，在本行业内处于领先地位。

　　关系清晰。随着经济活动日趋复杂，企业之间的股权关系往往呈现纷繁的交错状态，基于各种目的的持股工具或股权安排亦不断涌现。有的投资者为了实现对公司的暗中控制，不惜拉长控制链条，辗转多次，实施股权腾挪，隐形其中。依据实质重于形式的原则，对股东尤其是主要股东的监控，自然以控制的存在为前提。只有对公司的控制链条有准确清晰的掌握，对股东的监控才不会流于形式，与股东持股比例有关的各类监管规则才具有实质性作用。

　　目前，保监会主要采取在审查股东资质时要求公司提交股东控制关系图谱的方式，民营股东上溯至自然人，国有股东上溯至政府部门或国有持股机构。在梳理关系过程中，通过显性的持股方式形成的控制关系比较好明确，但现实中控制关系的实现不完全依赖股权控制，有的通过特别投资安排或隐形合约形成实际控制人，有的是以其他利益约束方式形成一致行动人等，这些非典型的控制方式是监管的难点所在，事前很难发现或有效干预，大部分只能在风险发生或问题出现之后通过事后查证才能解开。通过事先控制关系的梳理和呈现，可以在一定程度上更好地掌握控制行为，增加规避监管暗中控制的难度。

　　结构合理。公司应该有一个什么样的股权结构，才有利于公司的发展并形成有效制衡，这不仅是一个理论范畴的问题，更是一个社会观察的大课题。各个国家因为不同的历史文化、社会体制、法律规制、商业习惯等因素，形成了不同的公司股权形态，如欧美市场中大量存在股权高度分散的公众公司，东南亚国家普遍存在的家族持股，日韩的交叉持股以及金字塔持股结构等等，理论界对此已有多种解读。

　　在中国的经济现实中，从国有股“所有者缺位”到国有资本控制，从“一股独大”到“负责任的大股东”，从公众分散持股到鼓励机构投资者挤压中小散户，从极力引进外资到实际限制外资，从呼吁对民资开放到对民资的警惕，从国退民进到国进民退，在股权的多与少之间，在社会宏观和企业微观的不同层面，形成过多次的话语热潮。但就个别的保险企业而言，监管机构鼓励容忍什么样的股权结构，有一个发展的过程，对待不同性质的资本，监管要求也不一样。目前来说，有以下几个基本规则：

　　其一，保险公司单一股东持股比例不得超过20%作为一般性规则。20%的规定最早出自多年前颁布的《保险公司管理规定》，并不是《保险法》的直接要求。这一规则的形成颇耐人寻味。立法本意已无从查考，可能有以下缘由：

　　首先，依据当时的《保险法》，除国家直接出资成立外，中资性质的保险公司应当为股份有限公司形式。其次，依据当时的《公司法》，股份有限公司应当有至少5个股东，这就涉及到股东之间的股权分配问题。最后，为了形成股东之间的制衡关系，防止保险公司为单个企业所控制，采取的股份均摊的模式，不允许出现控制性的股东(除保险公司出资成立的子公司外)。这在监管资源和能力有限的情况下，通过股权之间的相互制衡，防止保险公司控制权形成并滥用，是一种简单而有效的手段，而且当时社会资本不充裕，保险公司的资本门槛又比较高，单一企业很难独立完成投资，这一规定与当时的社会经济状况是适应的。

　　但是，随着这一制度的执行，现实中也出现一些问题，一是股权过于分散和均衡，导致股东对管理层的监控降低，容易形成“内部人控制”，也滋长“搭便车”的心态。二是当出现公司偿付能力时，股东增资的协调成本加大，甚至无法增资。三是为了追求控制权溢价，部分股东采取暗中代持等方式规避监管制度，实际对公司股权的稳定性造成潜在风险，现实中也多次出现过此类问题。

　　其二，在20%原则规定之外，允许在经监管机构按照坚持战略投资、优化治理结构、避免同业竞争、维护稳健发展的原则，批准特定股东持股比例超过20%的上限，形成控股。《中国保监会关于鼓励和支持民间投资健康发展的实施意见》重申了这一规定，明确其适用于民营股东，并无歧视。这一规定实际也使得一些通过各种方式规避监管规定的隐性控制者可以浮出水面，保险公司股权结构更透明化，更有利于控制股东规范行使权利，真正负起股东责任。

　　其三，特殊情况下的例外规定。主要有以下几种情形：一是保险公司出资成立保险公司的，不在其例。二是外资公司参股的，除满足单一股东不超过20%外，累计外资股权占股不超过25%。三是国有持股机构豁免20%的限制，符合条件的国有公司经批准也可以豁免。四是股东为银行的，按照金融综合经营的规则适用另外的审批规则。

　　流转有序。在市场经济中，股权的易手是正常的经济活动。股权流转越活跃，经济活力越强。保险公司主要股东股权的流转状态也是保险监管的内容。IAIS规定，保险公司潜在的控制人或控制权的变化要经过监管机构的批准。《保险法》明确了股权变更的行政审查制度，保险监管部门对股权交易实行许可或备案的方式实施程度不等的审查。《保险公司股权管理办法》加强了对股权存在状况的监控，第二十二条规定：保险公司应当自知悉其股东发生以下情况之日起15日内向中国保监会书面报告：所持保险公司股权被采取诉讼保全措施或者被强制执行；质押或者解质押所持有的保险公司股权；变更名称；发生合并、分立；解散、破产、关闭、被接管；其他可能导致所持保险公司股权发生变化的情况。

　　行为规范。保险公司股东对公司形成控制权之后，如何行使控制权成为监管的重点。监管的目的是为了防止公司利用控制权，通过不正当手段谋取不合理利益。《公司法》基于资本控制原则所赋予的股东权利，属于民事性权利，非依法不能剥夺。《保险法》作为特别法，对作为一般法的《公司法》的相关规定作了部分修正，增加了股东义务，也赋予了监管机构特别权限：保险公司股东和实际控制人不得利用关联交易损害公司的利益。股东利用关联交易严重损害保险公司利益，危及公司偿付能力的，由中国保监会责令改正。在按照要求改正前，中国保监会可以限制其股东权利；拒不改正的，可以责令其转让所持的保险公司股权。在《保险公司关联交易管理办法》中，还规定了关联股东在表决中的回避要求等。《保险公司控股股东管理办法》则是专门规范控股股东控股行为的监管规章。

　　关于控股股东的监管

　　对保险公司控股股东实施监管，既是监管理念上的新课题，也是监管手段上的新难题，既有现实需要，又有其深刻的制度背景、思想条件和法律基础。

　　在传统的《公司法》观念中，保险公司控股股东除按照出资协议履行出资和不得抽逃出资的义务外，不对保险公司负有其他义务，也不对保险公司的其他投资者和公司的客户负有义务。随着现代社会立法理念从权利本位向社会本位过渡，立法规定在一定情况下可对资本多数决的规则予以限制、对股东有限责任予以排除，并通过“刺破公司面纱”等多种配套制度的引入，强调和追求股东的实质平等。

　　诚信义务理论的发展和推衍也是控股股东监管的理论缘由。2005年修订的《公司法》规定了控股股东对公司其他股东和债权人的义务，2009年修订的《保险法》规定了保险公司控股股东的义务。正是法律关于控股股东对其他股东和债权人负有信义义务的规定，使得监管机构对其进行监管具有了坚实的法律基础。《保险公司股权管理办法》关于单一股东持股不超过20%的例外规定，为保险公司股权的集中和控制力的形成提供了制度基础，成为推动监管机构加强保险公司控股股东监管的现实动因。

　　实践中，控制权具有两面性，应当辩证看待。受过去我国证券市场控股股东和实际控制人违规行为频发的影响，控制权的负面性披露较多，控股股东的控制行为往往首先遭致社会的警惕和质疑。实际上，若控股股东能对保险公司进行合理管控和监督，有利于促进公司合规经营、稳健发展，起到较好的辅助监管作用。近年来，理论界也出现从一味反对“一股独大”到认可“负责任的大股东”的转变。

　　在法律层面，现有规定多从民事关系入手，对控股股东课以信义义务，采取事后损害赔偿的方式对控股股东的违规行为进行惩罚。2009年修订的《保险法》赋予监管机构如限制股东权利、责令转让股权等行政监管权力。但实践中，保险公司控股股东违规行为一般隐蔽性强，保险监管机构由于受职能、权限、手段和条件的限制，监管的难度大，监管的实际效果也不理想。《保险公司控股股东管理办法》考虑了这些因素，基于监管机构的立法权限，在现有法律体系下，重点对保险公司控股股东的行为进行规范，防范其滥用控制权侵害保险公司和被保险人利益，同时引导其在保险公司的经营活动中发挥监督作用，积极配合保险监管机构的监管，以期起到补充性的引导、规范和警示作用，实现对控股股东的有效规制。

　　《保险公司控股股东管理办法》以保险公司控股股东与保险公司之间的管控和业务联系为基础，对控制行为、交易行为、资本协助、信息披露和保密、监管配合等五个方面作出了明确规定，主要包括：

　　保险公司控股股东应当善意行使对保险公司的控制权，审慎行使对保险公司董事、监事的提名权；保险公司控股股东应当确保与保险公司进行交易的透明性和公允性，不得利用关联交易、利润分配、资产重组、对外投资等任何方式损害保险公司的合法权益；保险公司控股股东应当恪守对保险公司作出的资本协助承诺，对于偿付能力不足的保险公司，应当积极协调保险公司股东或者采取其他有效措施，促使保险公司资本金达到保险监管的要求；保险公司控股股东应当建立信息披露管理制度，恪守对保险公司的保密义务；保险公司控股股东应当督促保险公司依法合规经营，积极配合保监会对保险公司进行风险处置。监管措施主要包括：一是保险公司出现严重亏损、偿付能力不足等重大风险隐患的，可以对控股股东的董事、监事和高级管理人员进行监管谈话。二是有权要求保险公司控股股东在指定的期限内提供法定代表人或者主要负责人情况、股权控制关系结构图、经审计的财务报告等有关信息和资料。三是保险公司控股股东利用关联交易严重损害保险公司利益，危及公司偿付能力的，在按照要求改正前，可以限制其享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者等股东权利；拒不改正的，可以责令其转让所持的部分或者全部保险公司股权。

　　(作者单位：中国保监会发展改革部)

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