新加坡养老金的经验与启示：中国应尽快出台养老金法律
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| [ 2013年1月11日09:38 ] 来源:[ 东方早报 ] 双击自动滚频 |
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编者按
1月9日召开的国务院常务会议决定，自2013年1月1日起，继续提高企业退休人员基本养老金水平，提高幅度按2012年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定。
这已是中国养老金连续第9年上涨。伴随养老金的连年上涨，国内学者担忧，没有养老金调整的长效机制，很难确保国内基本养老金的收支平衡。
目前，国内一些地方当期基金收支已持续出现赤字，且呈现逐年加大的势头，必须靠中央财政转移支付才能实现收支平衡。随着老年人口占总人口比例的增加，离退休人员的养老金要按时足额发放将面临巨大压力。
两个南辕北辙的方向摆在中国面前：一个向左，要求加大社保支持，提升内需，以实现增长方式的转变；另一个向右，要求降低支出规模，控制“老龄化”成本，以防止长寿风险带来潜在长期债务风险。
近年来，新加坡和智利养老保险制度带动养老和经济双重发展的经验引起诸多学者的关注，不少发展中国家甚至一些发达国家也纷纷效仿，掀起一股养老模式的探索热潮。长江养老保险股份有限公司副总裁耿靖曾在新加坡金融管理局工作，其于近日撰文，与早报读者一起分享新加坡养老金的经验与启示。
中国正在步入老龄化社会, 在这样的背景下，作好应对人口老龄化所带来养老体系建设的挑战，进一步完善多层次养老保障体系，借鉴国际先进的养老金治理结构和管理体制、创新养老金产品和中国企业年金投资运作模式，是当前政府和相关市场机构的首要任务。
本人结合长期在海外学习和新加坡政府工作的体会，拟探讨亚太地区的养老金强国——新加坡在发达市场经济体系下的养老保障体系的制度架构，市场发展状况与投资创新模式等内容，探索中国借鉴性探索养老金行业及养老保障制度发展创新的道路。
生于1974年，国际金融博士，现任长江养老保险股份有限公司副总裁，同时受聘美国加州伯克利大学研究员，哈佛肯尼迪政治学院李光耀学者，上海交通大学研究生导师。
是中国目前惟一同时担任过银行、证券、信托、保险四大金融行业高管的人士。曾任职中国光大银行、上海银行高管；爱建证券有限责任公司董事、常务副总裁(主持工作)；上海爱建信托投资有限公司常务副总经理(主持工作)。曾在香港汇丰银行、美国摩根大通集团、新加坡金融管理局挂职工作。
2005年被上海市政府评为“金融行业领军人物”，2007年被上海市委组织部和人事局认定为专家型人才和外向型干部。其目前同时担任新加坡国立大学李光耀公共政策学院上海校友会副会长，加州大学伯克利分校上海校友会秘书长，哈佛大学中国学生学者联合会上海分会秘书长。
新加坡养老金制度架构与启示
(一)制度框架
实施强制性储蓄计划
新加坡的养老制度主要依靠其中央公积金制度来实现，这是其社会保障模式最富有特色之处，政府建立公积金的主要目的之一是为了防老而储蓄，这部分养老储蓄只有在退休时方能使用。新加坡中央公积金的强制性储蓄计划是由雇主和雇员按法定比例共同交纳。政府目前的规定是，55岁以下雇员的公积金上缴率是雇员工资的40%，雇主和雇员各一半。上缴的公积金按比例分别存入普通账户、医疗账户和特别账户。其中，普通账户可在退休以后动用，特别账户平时不得动用，以便作年老及应急之用。
新加坡养老保障的公积金实质上是一种完全的积累制模式，工薪阶层的养老金问题基本上由个人和社会力量解决，从而减少了对政府财政的依赖。这一模式的优点在于，它能够激励员工提高工作效率，更有利于形成“工作-积累-受益”的良性循环；在节省大量财政开支的同时，在一定程度上抑制通胀，增加财富在社会中的积累，有利于不断增强国家总体经济实力，有利于市场机构开展平等的竞争并调动雇员的工作积极性。和其他福利性国家的社会保障制度相比，新加坡采用中央公积金制度，不失为一种符合新加坡国情的养老保障制度。
(二)改革现状
推出“终身入息计划”
正如全球大多数国家目前面临的问题，新加坡人口也处在迅速老龄化和平均寿命延长的趋势变化过程中。即使在1987年启动公积金最低存款计划(规定会员在55岁领取公积金存款时，必须把一笔钱留在退休账户中)之后，由于长寿风险的加剧，公积金会员也很难在退休后维持之前的生活水平。
针对这一问题，新加坡养老制度的改革主要是推出“终身入息计划”。根据这一改革计划，目前所有50岁及以下，拥有至少4万元公积金最低存款的国民，将自动加入计划成为会员，并且从80岁开始，领取每月固定收入，直到终老为止。
国民终身入息计划，是现有公积金制度的延伸和强化。在现有制度下，国民一到65岁，就能开始提取公积金，直到85岁提完为止。改革的目的是确保国民85岁以后，还能享有固定收入。终身入息计划的实质是将个人在中央公积金的退休账户内的资金在国民55岁时进行年金化和保险化，用年金的部分解决65-85岁以前的退休收入，用保险部分解决80岁以后直到终老的退休收入。此外，无论是在80岁以前或以后逝世，投保人的家属，都能拿回保险本金。所以，新加坡养老制度改革的目标也是解决人口老龄化条件下的长寿风险。
(三) 启示
1.体系化安排采用中央公积金
成熟市场经济国家都具有体系化的养老制度设计，这也是20世纪体现人类文明最具开创性的制度创新，这一制度建立与发展的关键是养老金的筹措和配给问题,在此基础上产生了各种不同的养老保障险体系。从新加坡的养老制度来看，在体系上实现了保障功能，主要是采用个人账户基金积累的形式(“中央公积金”)，为保障退休后的生活而在当前主动缩减消费支出，使其低于收入来源从而形成剩余, 通过信托或者准信托的管理，以保证养老的转移消费成为可能。同时，政府通过不同途径提供的社会保障与个人的自愿储蓄在整个养老体系中发挥作用，在制度上与个人账户的养老基金积累互为补充，从而形成相对完善的多层次养老体系安排。
2.政府主导
靠的是政府的直接(强制)行为
从养老制度的形成与发展来看，政府介入养老保险领域后即意味着政府将在其中发挥一定的作用并承担相应的责任,但这种作用和责任会因不同的制度安排而不同。由于政府在社会中的特殊地位，决定了政府在养老福利保障的制度安排中发挥主导作用。新加坡的中央公积金制度的实行则靠的是政府的直接行为。一方面，养老制度安排在经济上的特征需要政府支持,另一方面，因为不同的养老金管理模式、给付方式对政府的作用有不同的要求，所以，养老保障制度的形成与变革过程中，政府的主导作用不可忽视，不会完全由市场自发决定。
3.合规有序的立法与监管保障
制定了《中央公积金法》
养老金相关制度安排的确立应该有立法与监管保障。新加坡在建国初期即成立了负责养老及社保的中央公积金局，在体制上统一管理和使用全民的公积金储蓄，同时还制定了《中央公积金法》，从立法层面保护国家的公积金会员的相关权益，规范公积金储蓄的管理、使用行为，而且规定雇员和雇主都必须按时定期缴纳公积金，雇主根据缴交率预扣除雇员的公积金储蓄，并同雇主方面应缴交金额，一起由雇主存入公积金局的雇员会员账户等。正是在立法清晰、监管有据的条件下，新加坡初步实现了“老有所养”。
4.积极的财政补贴和税优政策
自愿多缴养老金或可享50%税优
除了政府的主导作用和立法监管，养老金行业的发展和雇主雇员缴纳养老金的积极性也离不开财政和税收方面的优惠。新加坡的中央公积金在强制性缴纳的基础上，对于自愿多缴的部分，如果在62岁以后支取将享受50%的税收优惠；另外，如果个人为父母或者祖父母的退休账户进行追缴，目前享有每年7000新元的税收减免。
总体而言，政府给予的税收和财政支持在扩大养老金规模、夯实养老保障方面都发挥了重要的作用。
5.不断改进完善的制度设计
向“年金化”方向发展
在养老金的制度安排上，新加坡在变革中演进，力求养老保障体系的完善。新加坡为了应对长寿风险，在中央公积金的领取上积极向“年金化”方向发展，推出“终身入息计划”，旨在为公积金会员在有生之年提供充分的养老保障。
新加坡的养老金市场
发展与启示
(一)市场特点
财政盈余通过新加坡政府投资公司运作
在新加坡的中央公积金制度中，养老保障计划只是强制性公积金积累的一部分，平均约占公积金账户余额的20%，以2009年6月30日中央公积金账户总余额1598亿新元的数据估算，截至该时点新加坡的养老金总额约为320亿新元，而同期中央公积金会员总数仅为327万人。
按照新加坡市场规模来看，中央公积金养老账户的容量还是比较大。就资本市场的影响力而言，公积金局虽然不直接投资资本市场，但是公积金缴费全部划转政府，政府的财政盈余通过新加坡政府投资公司进行金融资产买卖和运作，投资收益最终又通过政府以国债保本收益的形式返还给公积金会员。
从本质上来看，中央公积金制度是新加坡养老保障体系的核心，同时也是资本市场中最为重要的组成部分。
(二)机构主体
主要以政府机构为核心
由于新加坡中央公积金高度集约化运作的性质，新加坡养老金市场的参与主体也主要以政府机构为核心，主要包括：
中央公积金局(CPF)：是法定的中央公积金管理和运营机构，它在行政上隶属于劳工部，是一个相对独立的且具有半官方性质的公积金管理机构。从本质上看，中央公积金局是一个政府机构，主要负责公积金在行政层面的管理及运行，但公积金具体投资和运营则是由新加坡政府投资公司来进行的。
新加坡政府投资公司(GIC): 相对于中央公积金局以行政手段对公积金实施统一管理而言，新加坡政府投资公司是公积金的投资和实际具体运营的执行者，这种制度安排让公积金从运营层面能以一个恰当的机构投资者身份而进入资本市场，按照市场化投资来确保公积金的保值增值。
商业保险机构：主要市场为非强制性中央公积金外的养老保险，主要从事年金化的保险产品业务，从而完善了为公众提供补充养老储蓄的市场。
(三)启示
1.养老金市场的重要性
从新加坡经验来看，养老金市场的发展具有十分重要的意义。在发达市场国家，养老金作为整个资本市场的重要组成部分，一方面依赖于资本市场为养老金投资提供种类繁多和适合养老金投资的金融产品，另一方面又为资本市场的发展提供了长期稳定的资金来源。
由于养老金自身的特殊性，养老基金在进入资本市场时往往需要通过特定的制度安排，比如新加坡的中央公积金制度，这些制度在一定程度上规范了养老金市场在特定制度安排下的市场参与主体，同时为这些市场主体提供了成长和发展的空间。
2.市场发展的核心是运行与效率
在养老金市场的发展过程当中，各市场参与主体正是通过特定的制度安排来推动整个养老金体系的运行。
首先，资金必须在特定条件下按照特定程序，以特定的形式进入体系中的养老金运营机构；其次，这些机构针对养老金而开展的运营需要效率。养老金市场机制的根本作用就是通过市场实现养老金的最优化配置，从而实现社会养老保障的目标。
众多机构的存在本质上是市场选择的结果，新加坡作为亚太地区发达市场的代表，其市场发展颇具特色，同时兼有政府的参与，在现实中能比较高效地运行。当然市场制度的高效运行是在法律的规定下进行的，法律提供了公平的环境，市场行为提供了效率，促成了养老体系高效、合规地运行。
3.信托责任是重中之重
从养老金运营模式的角度来看，新加坡的养老金主要采取信托型经营，这种模式的典型特征是养老金所有者将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿，为受益人的利益进行基金管理。
新加坡的中央公积金十分强调信托责任，即受托人对委托人/受益人负有的严格按委托人意愿管理财产的责任，经营理念上要求一切以受托人的利益为出发点。
这种养老金模式的最大特色就是主要以“受托人实体”为整个体系的运作中心,全面担负养老基金的管理和运营,如果养老金需要提供“一次付清型”的给付金,那么受托的实体应该是一个公司,该公司的董事构成集体受托人,作为一个整体对基金的投资运营负责。“受托人实体”在实际中全面负责与养老基金相关业务,同时决策职能和相关政策制定的权限不能转移给其他方。
4.市场与政府的融合
市场的发展一方面离不开法律环境的保障，另一方面也需要政府的支持和适当的干预。新加坡政府将公积金制度视为治国安邦之举，在治理结构上引入以市场行为为主的政府投资公司作为公积金具体管理的主体，中央公积金局代表政府从事行政管理，说明了以政府为主导的融合的可能性。市场的微观行为和政府的宏观调控相结合，互为支持，才能促成养老金行业的健康发展。
5.选择的适当性
在养老金投资实践中，关于养老金受托管理中默认选择权的设计一直是一项重要的内容，适当的选择权设计在本质上就是从受益人角度出发，实现其收益的最大化。新加坡的中央公积金总体上通过政府渠道由政府投资公司管理，但近年来通过CPFIS(CPF Investment Scheme)给予公积金会员更大的资产配置权和投资选择权。实证研究表明，新加坡的选择权实际应用比率并不高，说明选择的适当性比选择权本身具有更重要的意义。
新加坡的养老金投资创新与启示
就新加坡的中央公积金而言，成员结余(即缴费额与支取额的净差)是整个新加坡中央公积金计划中投资基金最重要的组成部分, 这部分基金在中央公积金局的管理下只能按规定投资政府债券。
值得注意的是，这些政府债券是为中央公积金局偿付利息及其他债务而专门发行的浮动利率债券, 因此不存在市场报价。浮动利率在数值上正好等于中央公积金局向其成员支付的利率。这样的投资政策的直接结果就是，政府由此获得了较大规模可供支配的长期资金, 用于修建港口、公路、机场等各类公共设施, 并在国际资本市场配置基础设施资产, 从而促进了本国和全球经济增长率的提高, 在一定程度上来看，也确保了公积金的回报率较高和风险系数相对较低。
从投资的最终标的来看，新加坡养老金的一个重要投资领域也是基础设施项目。而中央公积金也在政府主导的养老金管理模式中实现了投资创新。主要启示如下:
1.长期稳健与多样性原则
从新加坡养老基金的投资创新来看，之所以基础设施类投资成为标的，主要是由投资的多样性与稳健性原则决定的。一方面，养老金的资产配置需要突破传统的权益资产与固定收益资产的粗略配置，在另类投资领域有进一步多样化的要求。从控制投资风险和分散风险的角度，养老金在进行组合资产大类配置时，一般会寻找相关性为负的资产类别，从2007-2008年的国际金融危机的实际情况来看，权益类资产和固定收益类资产都同向跌落，使得全球养老金资产大为缩水。不过基础设施类投资在此次危机中表现一枝独秀，特别是非上市的基础设施投资与权益类资产和固定收益类资产都显示出极低的相关性，成为养老金资产价值的重要稳定器。另一方面，基础设施资产具有投资期限长、现金流稳定的特性，长期持有能为养老基金受益人创造稳定回报，该特性也正好契合了养老金对风险的承受能力。
2.基础建设投资的适宜性
从投资追求的安全性、盈利性和流动性来看，养老金投资基础设施资产都具有一定适宜性。养老基金是对退休者的负债，是“养命钱”。养老基金的安全与完整关系到养老保险目标的实现，关系到整个社会经济的健康发展。从安全性角度来讲，养老金投资基础设施一方面没有暴利的可能性，但也不会有血本无归的担心，偿本付息只不过是时间问题，这显然和养老基金投资对安全性的要求相吻合。所有基础设施的一个特性就是所提供的都是与社会正常运转和人们日常生活密切相关的公共产品，这就决定了其使用和需求都具有一定的持久性和稳定性，而持久稳定的需求在很大程度上对所投入资金的回收和盈利给予了保证。从收益性角度来讲，基础设施建设一般都拥有长期稳定的收益。从实证研究的历史数据来看，全球基础设施的投资收益率基本分布于10-35%之间。基础设施平均回报率为17％，高于全部投资的平均回报。世界银行公布的1974－1992年间的基础设施项目各行业中，交通运输行业和城市开发收益率最高，分别达到20％以上。尤其是公路项目，1983－1992年间达到惊人的29％。从流动性角度来讲，养老基金到期一般都按月定期支付，那么仍会有一个相对稳定的余额可以进行长期投资。投资学理论认为，如果在不发生较严重的通胀情况下，长期利率一直会高于短期利率。所以，在保持一定的支付能力前提下，养老金需要尽可能提高长期投资在其资产配置中所占的比例。基础设施项目的建设周期和融资还款周期一般较长，通常在10年以上，如此长的回收期限让许多短期投资者望而却步，但却恰恰适合养老金投资。
3.投资于养老金关联领域
从广义的基础设施投资范围来看，新加坡的中央公积金在特定的制度安排下只能定向投资于政府债券。这样的投资政策的直接结果就是，新加坡政府由此获得了大规模可支配资金, 用于修建公共设施, 其中也不乏老人公寓和养老院等。养老金投资关联领域的直接益处是可以发挥专业优势，延伸服务链条，增加附加值服务，为建设全方位、多层次的养老保障体系添砖加瓦。
4.灵活的估值方式
对于养老金投资于基础设施项目和养老关联领域，新加坡市场在对相关投资产品的估值上采取了比较灵活的方式。一方面，市场中卖方机构(如投资银行)的介入，完善了另类投资的定价机制，投资银行往往又会借助第三方中介(主要是专业的评估机构)的力量完成项目净现值等的测算，然后再对其设计的基金产品进行定价，其中大部分产品在证券交易所挂牌交易，同时受益于资本市场逐日盯市的价格发现功能。对于一些直接股权投资的基础设施项目，在估值上也要依赖第三方专业机构的参与，但估值频率可能会降低至季度或者年度。
对中国养老金发展的建议
(一)制度配套
应尽快出台养老金法律
为指导实践，养老金的发展一定要制度先行。在国家层面，应尽快出台和养老金相关的基础法律制度；借建设国际金融中心的契机，按照规划中“加强金融法制建设，加快制定既切合我国实际又符合国际惯例的金融税收和法律制度”的要求，制定和企业年金、包括广义养老金(基本养老等)发展相关的配套制度，从鼓励行业发展的角度建议增加“试点企业年金税收优惠政策”具体措施。特别是针对当前企业年金税收优惠政策力度不大，企业和职工建立企业年金积极性不高、面临养老保障体系可持续发展的难题，建议由人力资源社会保障部牵头，财政部、税务总局共同研究试点企业年金税收优惠政策，加强企业缴费税收优惠力度，出台个人缴费税收优惠政策，撬动企业年金市场发展，完善多层次养老保障体系建设，最大限度发挥企业年金税收优惠政策的综合经济社会效益。
(二)机构培育
专设养老金证券化产品机构
从市场参与主体的角度，应大力培育专业化的养老金管理机构，结合目前的国情，探索广义养老金在政府引导和监管下专业化、市场化发展的道路。加强对养老金市场参与主体的引导和扶持，尤其是要培育过去体制下所没有的、专门为养老金市场服务的机构，包括专业化的养老金管理公司、养老金证券化产品机构等。通过对养老金市场服务机构的培育，有利于完善养老金市场环境，还可将专业化的养老金管理公司作为承接政府在养老保障体系中金融服务创新和市场化运作的方案、部署的平台，有利于政府一系列金融服务和养老金市场创新政策的落实和实施。
(三)投资创新
制定鼓励投资养老社区优惠政策
为改善当前年金投资标的过少的困境，可试点改革拓宽投资范围，以最大化养老金持有人利益。借鉴前述发达市场的经验，结合国情在基础设施类和养老产业领域开展投资创新。学习保险资金已投资基础设施债权投资计划现有做法，建议以市场化运作的养老金管理机构为载体，积极拓宽年金资产投资渠道，为经济发展增加新的长期资金来源。
同时，针对养老金具有长期性、稳定性的特性，探索试点养老金作为养老社区建设资金的一个重要来源。国务院办公厅下发的“金融30条”中明确提出，“支持相关保险机构投资医疗机构和养老实体”，建议相关部门尽快制定鼓励、支持养老金管理机构出资或者审慎利用养老金建设养老社区的具体优惠政策，促进养老社区快速发展。这既有利于扩大投资，又有利于拓宽养老金资金投资渠道，还有利于改善民生工程。
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