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失业保险基金陷入“滞胀” 降低费率难消肿

[ 2015年4月30日10:47 ]   来源:[ 财经网 ]    双击自动滚频 
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   3月底至今,山西、河南、湖北、北京等省市陆续宣布下调失业保险费率。

  此前,人社部、财政部联合发文,要求全国各省区市整体下调失业保险费率1%。从目前已宣布下调的各地具体调整方案看,多是采取单位、个人各自下调0.5%的方式进行。

  据测算,这次失业保险费率的下调,相当于为全国社保参保单位和职工共减免400多亿元。

  1999年中国颁布施行的《失业保险条例》规定,城镇企事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费,其职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费,农民工本人不缴纳。

  失业保险设立初衷,是为失业者提供一定时期资金帮助及再就业服务。然而,到2014年,中国失业保险基金收入达到1375亿元,支出635亿元,年末累计结余达到4370亿元。

  对外经贸大学保险学院副院长孙洁指出:失业保险与工伤、生育保险一样,都是现收现支制的社保制度,现收现支制一个基本原则就是“以支定收,收支平衡,略有结余”。她认为,“中国失业保险制度实施十几年来,已经偏离了建立时的初衷,结果导致数千亿元保险金躺在账簿上‘睡大觉’,且随着CPI上涨迅速贬值。”

  【基金进多出少】

  自1999年1月《失业保险条例》施行,此后的十几年间,全国统一的征缴费率从未作过调整。

  在《条例》实施的头一年,失业保险基金就累积结余160亿元。到2009年时,全国失业保险基金累积结余达到1524亿元,10年增长近10倍。到2013年时,结余更高达3686亿元,可以发放6.93年,是五项社会保险中结余最高的一项。

  与之相比,同年医疗保险支出6801亿元,累计结存5794亿元,仅够发放0.85年,结余最少。

  失业保险基金增长迅速,首要原因是征缴面逐年扩大。在《失业保险条例》实施一年半后,全国即有1500多万名事业单位职工参保,占到事业单位全部人员的56%。到2008年时,这一比例上升到83.6%。

  同时,北京、河北、福建、河南等省市还先后将城市自由职业者、农民工、城乡自雇者等灵活就业人员纳入失业保险体系,也使得失业保险金结余膨胀。

  “失业保险基金逐年膨胀的另一面,则是严格的失业金领取条件,造成失业保险基金‘出口’狭小。”中国政法大学法与经济研究中心教授胡继晔认为,在各项社会保险中,失业保险领取条件最苛刻。

  通常情况下,失业人员要想申领失业保险金,必须满足三个条件,一是失业前正常缴纳过基本医疗保险;二是已缴纳失业保险满一年;三是非个人意愿终止劳动合同。

  在满足上述前提的情况下,失业人员还必须在与单位解除劳动合同后60日内,携带身份证、户口簿、照片和原单位解除劳动关系证明,前往户口所在地街道办理失业保险金领取手续,过期即视为自动放弃。在领取失业保险金期间,还须向街道社保所如实汇报本人的求职经历、就业状态和培训等情形,履行申领失业保险签字手续。对于现实中大量异地就业的人群来说,领取失业保险的程序过于繁杂。

  “即使上述所有条件都达到,对失业者而言,法律规定最长申领时间也不超过两年。”胡继晔认为,“进多出少”使得失业保险基金成为社保基金中积淀最丰厚的险种,也就不足为奇了。

  【降低费率难消肿】

  失业保险费越缴越多,受益者却越来越少。这种相悖现象首次出现在2004年。这一年,单边迅猛增长的失业保险基金,在统计图上与失业受益人群彻底岔开,且渐行渐远。

  到了2009年前后,这一“剪刀差”现象愈加严重。

  当时,受全球金融危机影响,中国失业人口也在此期间大幅攀升。2008年,全国城镇登记的失业人数达到886万人,2009年继续增长至921万人。与此同时,失业保险受益人数却继续下滑,其中2009年的失业保险受益人,还比2008年减少59万人,跌至2002年以来的最低点。

  同样是金融危机期间,美国失业保险基金支出规模基本与失业率同步,即失业率越高,失业保险金的支出规模越大。比如2008年美国失业保险金的支出规模,就是前一年的2.5倍还多。2010年,美国政府还加大了对失业保险基金的补贴。过去20多年,美国失业保险基金总体收支大致平衡;在以高福利著称的欧洲国家,失业保险基金更普遍挣扎在债务边缘。

  “金融危机期间领取失业金的人数不升反降,相当不可思议。”在中国社科院世界社保中心主任郑秉文看来,中国现行失业保险制度设计显然出了问题。

  事实上,早在2005年,国务院就曾要求发挥失业保险制度促就业的功能,允许扩大失业保险基金支出范围的试点。

  2006年1月,原劳动保障部和财政部联合发布了扩大失业保险基金支出范围的试点通知,要求在北京、上海、江苏等七省市进行试点,对失业人员在失业期间,同时给予职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出等福利。

  对失业保险基金“消肿”动作最大的一次调整,是在2008年金融危机期间。当年年底,人社部、财政部和国家税务总局三部委联合下文,要求各省市阶段性调低失业保险费率、缓交失业保险费,以减轻企业负担,渡过难关。

  这一次,国内各省市失业保险金费率下调幅度较大,且涉及省市范围远比两年前的试点范围要大。2009年1月1日起,北京将其失业保险费率由原来的单位缴1.5%、个人缴0.5%,分别下调至1%、0.2%,降幅达40%,且这一政策一直延续至今。上海、江苏也先后将其总体失业保险费率降至2%。

  从公开信息来看,2008年-2009年期间,下调失业保险费率幅度最大的当属广东省。广东省佛山市曾在2009年3月至12月,将失业保险费率由原先实行的2%,整体下调至1%;广州市则根据结余,直接将按3%征收的失业保险费率降至0.3%。

  然而,金融危机之后,大部分省市又将失业保险费率回调到法定水平。

  从以往实践来看,局部或临时性的降低征缴费率,并不能从根本上化解失业保险基金的滞胀矛盾。这一社会保险制度需要从收、支两端进行调整,以实现总体平衡。

  【改革路径】

  郑秉文认为,在中国失业保险基金大量累积与受益人群大幅下降并存的情形下,可采取四种路径改革。

  一是适当提高失业保险金替代率;二是延长失业金领取期限;三是扩大失业保险金使用范围;四是权力下放,以省级政府作为责任主体建立失业保险调节机制等。

  “中国的失业保险金远不算慷慨,且在经济发展中,其工资替代率逐年下降,对失业者的吸引力下降。”据郑秉文介绍,按《失业保险条例》规定,失业者领取的失业保险金标准,低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障水平。

  在实际中,各省市将失业金的领取标准,通常定为当地最低工资的60%-80%,相当微薄。近十年来,失业金的工资替代率呈明显下降趋势。

  以北京为例,1999年北京失业人员领取的失业金为每月333元,相当于当时在职职工月均工资的30%,而到2009年时,失业金领取额度虽上升到了每月617元,而替代率却下降至17%。

  孙洁也认为,与欧洲普遍60%-70%,甚至美国47%左右的替代率相比,中国现行失业保险金替代率还有大幅提升空间。

  但孙洁认为,对于失业保险制度整体设计的矫正,才是化解目前矛盾的根本之道。

  《失业保险条例》是在上世纪90年代国企职工大量下岗、国家经济转轨的形势下出台的。当下中国经济增长方式已发生根本改变,大量的农民工和自由劳动者涌入市场,原《失业保险条例》已不能覆盖包括城市白领、农民工、大学生等高风险失业群体。

  “简单讲,中国的国情是体制内人员几乎不失业,体制外人员经常处于失业与就业之间。现在的失业保险制度,大体上就是体制内不失业的人缴纳失业保险费,体制外经常失业的人却领不到保险金,所以导致失业保险基金用不出去。”

  孙洁认为,最根本的失业保险制度改革,应该是将这一结构性错位改变过来,比如将高风险失业人群真正纳入制度保障,并为之设立个人名义账户、允许迁移、对企业缴费实行有差别对待等。

  在一些地方,已经开始尝试更灵活的失业保险费率试验。

  2014年1月,深圳市开始探索失业保险浮动费率改革,首次将用人单位的失业情况、是否雇用就业困难人员等情况,与失业保险费的缴纳挂钩。

  深圳市规定,浮动失业保险费的缴纳,只对单位缴费部分进行浮动,个人部分保持不变。如果该单位上一年度失业保险基金的结余率高于10%,则下浮总幅度不超过上年度应缴失业保险费的40%。

  同时,深圳根据用人单位上一年度是否有员工中断就业,以及失业保险的收支情况,设置当年浮动费率。对于安排了残疾人、大龄人员等就业困难人员的用人单位,则设置另外的费率计算公式。

  一位不愿具名的社保专家表示,深圳是国内唯一一个尝试浮动失业保险费率的地方,尽管这个计算办法目前还偏简陋,比如对缴费企业优惠,只设置了有无失业人员两种情形,而没有对失业人员数量进行量化分析区别,还不能很好地解决“越是好企业、缴费越多”的怪现状,但已向科学、公平方面迈出了一步。
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