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对建立政策性农业保险制度的探讨

[ 2005年4月15日14:51 ]　来源:[ ]　　　双击自动滚频

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一、农业保险的国外考察　　目前，全球有40多个国家推行农业保险，大致可分为以下四种情况：　　一是以美国、加拿大为代表的政府组建农作物保险公司，并提供费用补贴、免除税赋、再保险。2000年，美国农险补贴额平均约为纯保费的53%(保费补贴额平均每英亩为6.6美元)。农作物巨灾风险保险实行强制保险，巨灾保险补贴全部保费，其他都是自愿选择。投保的农民当年农作物收成因灾害减产25%以上时，可以取得联邦作物保险公司的最高赔偿金额。并且规定，只要参加了其他保险同时可获得巨灾保险保障，把强制性与选择性较好地结合起来，农民有广泛的选择范围，并有参加保险的信心。美国政府向承办农作物保险的私营保险公司提供20%—25%的业务费用补贴。1980年至1999年，联邦政府给农作物保险的财政补贴总额累计达到150亿美元，仅1999年就达到22.4亿美元。政府通过联邦农作物保险公司，向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障。《联邦农作物保险法》明确规定联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。从1959年起，加拿大实施《农作物保险法》，投保面积从1960年的33.17万英亩扩大到1992年的5301.40万英亩。根据经济发展和农民的承受能力逐年增加保险费率，1960年保险费率为7.84%，1992年为11.02%，农民只付保费的50%，不负担任何保险的行政业务支出，其余部分由政府承担，1995年政府支付的农作物保险补贴为8.5亿加元。　　二是农业保险发祥地一欧盟各具特色的自愿互助保险体系。希腊是一个典型的公有化主导型体系国家，西班牙和葡萄牙是公有和私有合作型体系的代表，德国、法国、奥地利和意大利等国是私有化主导型农业保险体系。德国以小型互助合作保险为主，这种组织没有资本股份，成员间按比例支付损失份额。政府对互助合作保险组织给予费用补贴、再保险、特大灾害赔偿等以扶持。法国的烟叶互助保险的经营最引人注目，政府对各种形式的互助保险组织从法律和财政上给予支持；1984年，法国政府建立农业灾害基金，对互助保险组织不能承担的风险损失，给予补贴性补偿。　　三是日本的区域性农业共济组合经营。建立三级再保险体制，在农共组与县共联之间实行比例再保险，农共组自留责任按险种风险大小确定，其余责任由县共联承担，超额损失责任则由中央再保险账户承担。采取强制保险与自愿保险相结合的方式。根据立法规定，一旦某地区建立了互济组织，所有农作物耕种面积达到预定规模的，比如养蚕、养牛马等主要农畜产品，属于强制保险；小规模农作物种植户，可自主选择是否参加农作物保险、是参加当地互济协会还是参加商业性农作物保险；果树、园艺作物、家畜家禽养殖农户自愿投保。按政府指令种植稻谷、小麦、养殖的农户，不用投保就自动参加了保险。农户参加保险，仅承担很小部分保费，大部分由政府承担。各级互济组织一般承担保险责任的10%—20%，政府承担50%—70%。若遇特大灾害，政府承担80%—100%的保险赔款。因此，日本政府用于农业保险的财政支出逐年增加，在农林渔业部门总支出中占7%—17%。　　四是印度实行大宗农作物收入保险制度。目前全国有23个地区的农民，可以为自己的小麦和水稻申请农业收入保险，最终全国各地的农民都可以申请农业收入保险，而且该险种将成为农民必须履行的义务。该项目将为少部分农民提供75%的额外补贴，另外一部分农民可以获得50%的补贴。这样保证了农民的最低收入，避免单产和价格风险。　　以上四种情况的国家，针对农业风险的相对集中性、风险损失的相对严重性、风险承担者的分散性以及农业保险的“准公共物品”性，为弥补市场机制配置资源的缺陷，通过立法，比如，美国《联邦农作物保险法》等5部，加拿大《联邦农作物保险法》，日本《农业灾害补偿法》，菲律宾《农作物保险法》，智利、毛里求斯《商业性农业保险》来强化政策扶持，提高政府干预和管理农业保险的能力。因此它们的农业保险制度多建立在国家财政补贴的基础上，实行低费率和高补贴的政策，是典型的财政补贴型农业保险制度，使国家、保险公司和农民的利益相互协调，以少量的保险支出获得较为稳定的农业收入。这些国家的财政补贴对象：可以是农民或是农业保险的经营主体；补贴内容：费率补贴、经营主体管理费用补贴、经营主体经营亏损补贴；补贴方式：可以直补农民，增加农民收入，提高付费能力；补贴农作物保险费率；补贴农作物巨灾再保险费率；补贴比例：农作物保险费率补贴大体为50%—80%，因不同作物而异，比例按费率的高低递增。补贴经营主体 25%的管理费用(如果出现亏损比例可提高)。补贴再保险经营主体经营农业巨灾再保险业务100%的管理费用。　　二、我国商业性保险未能覆盖农业　　我国农业保险业从1982年以来经历了一个曲折的发展过程。1982—1992年呈上升趋势，1992年达到顶峰，当年农业保费收入8.17亿，占保费总收入的2.16%，保险深度为 0.14%，保险密度为0.96元；以后逐步走下坡路，2002年农业保险费收入下降到5.00亿元占保费总收入0.16%，保险深度、保险密度降至0.03%、0.64元。高峰期的1992年，全国的粮食作物承保面为4.8%、经济作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、生猪1.18%、家禽1.3%、水产养殖2.5%、森林4.59%；除经济作物覆盖面超过10%以外，其余均在5%以下。　　农业是自然再生产和经济再生产交织在一起的产业。我国种植业面临的涝灾、早灾、虫灾、飓风灾害等，养殖业面临的禽流感、口蹄疫等难以抗拒的自然灾害，是全球严重的国家之一，经营农业保险的风险巨大，农险的赔付率远远高于安全线。1982年—2002年平均赔付率达88%，其中：1991年为119%，远高于经营盈亏平衡点79%的赔付率；其中有7年的赔付额超过保险费收入，违背了总收纯保费≥总支付保险金的“收支平衡”的基本原理，开展农险业务的保险公司长期亏损；尽管免除了农险营业税，但国家的扶持力度不大，农险业务难以为继。我国农险存在着政策性业务商业化经营的弊端，这也导致了农险经营的长期亏损。　　中国人民保险公司从1982年开始探索经营农业保险业务，到2002年，保险金额1365亿元，收取保费73亿元，赔付支出64亿元；1996年该公司改建为中保集团公司，实行商业化经营，由60个农业险种降为30个；2002年农险收入3.3亿元，占保费总收入0.6%，比上年下降20%。　　中华联合财产保险公司前身是新疆生产建设兵团农牧业生产保险公司，从1986年开始坚持“低保额、低保费、实行基本保障”原则，在本兵团开展农牧业保险业务；1989年更名为新疆兵团保险公司，将业务扩展到一般财险和寿险；2002年经保监会批准改为现名，面向全国办理农业保险业务，当年该公司实现农业保险保费收入15亿元，保险金额311亿元，赔付支出11亿元，加上运行费用，做到了基本不亏损。　　农业保险的标的是具有自然属性和社会属性的有生命的对象—动植物，从理論上讲，不具有“理想的可保风险条件”，这种“不可保风险”进行的保险，自然存在高风险、高费用、高成本、预期利益有限、需求有限的特点，违反了保险业的“危险分散、大数法则”的原理，决定了农业保险从整体上不具盈利性，其保险产品难以商品化，对商业性保险公司缺少吸引力；因此，农业保险是保险业中的特殊组成部分，被国外学者称为“保险业发展的尖端技术难题”，难在农业风险的特殊性和农业保险经营技术的复杂性。农业保险专家、首都经济贸易大学保险系教授庹国柱，中国人民保险公司农业保险部前副总经理、高级经济师李军认为，“在农业保险风险高费率高、农业生产和农业保险的预期收益不高，农户的相对低收入，以及农业保险的投保人较少具有现代风险管理观念的条件下，上述 (国家)政策目标与商业性保险公司经营的性质的尖锐冲突就不可避免，农业保险的商业性经营自然是不可能成功的。那么，商业保险公司打算退出农业保险的实验经营也就不难理解。”(2003年第4期《首都经济贸易大学学报》) 　　三、建立政策性农业保险制度　　2002年12月修定后的《中华人民共和国农业法》规定，国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则，任何组织和个人不得强迫农民和农业生产经营组织参加农业保险。　　2003年10月21日，中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在“健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系”中提出“探索建立政策性农业保险制度。” 　　2003年12月31日，中发{200411号文件提出“加快建立政策性农业保险制度，选择·部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。” 　　2004年2月29日，保监会在《全面贯彻落实全国保险工作会议精神促进非寿险业快速健康发展》中部署全系统“在农业保险领域，发展农业保险，为农业和农村经济发展提供风险保障，是保险业面临的新任务，也是保险业义不容辞的责任。” 　　2004年4月19日，保监会在保险产品创新座谈会上强调：“当前要以养老保险、医疗保险、责任保险和农业保险四个领域为重点，大力进行产品创新。在农村保险领域，从中国农村的现实情况出发，探索建立农村新型养老和医疗保障体系已成为一种迫切需要。同时，农村的灾害事故频繁发生，也需要农业保险提供损失补偿，服务农业生产。”2004年 10月21日，保监会批准黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古、湖南、安徽、四川、浙江9省市试点，5个试点地区的政府进行财政补贴，2005年将扩大农业保险试点范围，并会同财政部、农业部、税务总局等组成农业保险试点工作小组，依托试点载体，研究探索农业保险的政策支持。　　以上可见，党和国家对农业保险的发展引起高度关注，国家行政管理部门组织有关方面在紧锣密鼓地运行，进展令人欣慰。从国际上金融支农的经验来看，普遍采取的做法是依托强大的政府财力，直接或间接推动涉农金融体系的完善。依据中国的实际情况，笔者认为可从以下几个方面来推进我国农业保险制度建设：　　首先，抓紧制订并组织实施《农业保险法》。1995年10月1日起施行的《中华人民共和国保险法》第155条“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”可见，9年前农业保险立法的问题就已经纳入立法程序。　　用法律形式确立农业保险为政策性法定保险，确立农业保险的地位和作用，明确农业保险的指导思想、基本原则、组织形式、保险金额的制定、保险费率的厘定、保险条款的核定、税收减免政策、财政补贴方式等，建立农业保险风险基金，对规模经营的农产、农业产业化龙头企业实行强制保险等，以法律手段约束各方行为，提高全社会的保险意识。　　其次，建立农业保险基金。停止执行现有的粮食风险基金中每年以100亿元直补农民，将这100亿元作为农业保险基金，以后年份每年递增20%，新增财政预算，筹集的资金，用于补贴那些承担因法律规定的不可抗拒的巨灾损失赔付的保险经营机构(中央、地方政府以不同的比例，避免道德风险和倒逼机制)。这样不改变现有的基金筹集对象、分配比例，同时较好地缓解因直补农民而产生的一些难以处理的技术性问题，更好地增强农民的保险意识。而且这样还能紧密联系粮食生产，有效地促其提高粮食生产能力。每年递增20%的新增财政预算，作为农业保险基金，中央、地方财力是可承受的：一是符合世贸组织的“绿箱”措施，没有外在压力。《农产品贸易规则》对“农业国内支持”规定，“一般农业服务支出，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；粮食安全储备补贴；粮食援助补贴；与生产不挂钩的收入补贴；收入保险计划；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业资源储备补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴；落后地区援助补贴等。”在11类“绿箱”措施中，我国还有与生产不挂钩的收入支持、政府参与的收入保险和收入安全网计划、对生产者退休或转业补贴、资源停用或储备的补贴和农业结构调整投资补贴等五类没使用，即使使用且比重不高。二是转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位，国家退出竞争性、营利性投资领域，把财力主要用于关系国家经济安全和国计民生的提供公共产品的项目，然后提供公共产品的农业获取的财力就会相应增加，以增强其弱质产业的基础地位。三是现行的财政政策性补贴支出，随着经济生活的变化，不断地进行结构调整。　　再次，组建政策性农业保险公司。由中央财政出资组建国有独资的中国农业保险公司，作为各省、市；区政府出资组建的政策性农业保险公司的再保险机构，国家赋予其政策性保险业的行业管理，负责监管农业保险基金，接受外国和本国有关部门与个人的捐赠，负责巨灾赔付的补贴部分的核实和支付，负责起草政策性农业保险法规；中国农业保险公司坚持“独立核算、保本经营、免除税赋、盈余积累、企业化管理”的原则，进行经营。指导政策性、商业性保险机构独立开展“展业、承保、签单、防灾、查勘、定损、理赔”等农业保险业务活动。　　各省、市、区政府借鉴国外经验，引入“经营灵活、成本低、规避道德风险”的相互制保险经营形式，建立类似于黑龙江阳光农业相互保险公司那样的保险公司；鼓励种养大户等农村行业协会，建立互助保险机构，实行“自愿投保、民主管理、自负盈亏、以险养险”，以互助保险机构名义，向政策性或商业性保险公司投保；以粮食经营企业与农民签订的粮油购销“定单农业”合同为载体，由粮食经营企业统保，发生灾害损失赔付，由粮食经营企业按购销合同赔付个体农民；农业产业化龙头企业与农民签订粮棉油及其加工产品的购销合同，仿照粮食经营企业办理；这样使购销双方增强约束力，提高合同履约率，增强各方保险意识。　　最后，鼓励商业性保险公司经营农业险。通过《农业保险法》或行政法规规定，凡商业性保险公司(含外资)经营农业保险的保费收入占保费总收入20%以上者，除对巨灾损失赔付，按规定给予补贴外，对经营农业保险未达本行业平均利润率的，补足平均利润率部分；同时免交营业税、所得税。要为欧州最大农业保险公司一法国安盟公司等外资保险机构，创造宽松的内外环境，使其尽快拓展业务，以增强外资保险机构抢滩中国农业保险市场的动力。　　综上所述，在农村逐步形成“各级政府扶持、政策性农险为支柱、商业性保险为补充、利益共同体互济、农民广泛参保”的新型的农业保险体制。　　四、农发行主导政策性农业保险　　可以这样设计：中国农业保险公司由中国农业发展银行(以下简称农发行)经营管理。成为比农发行低半格，比总行部室高半格的单位，这是居于以下考虑的：一是减少国务院的经济实体编制，节省行政成本；二是农发行机构遍布全国城乡，便于与当地政府、主管部门、保险机构发生直接联系。不因新设中国农业保险公司而增加机构，有效利用现有农发行的资源。这样既可以有效管理遍布农村的政策性农业保险机构，又可节省机构运转费至少10亿元；三是农发行继续履行国家分配在农村的包括农业保险基金在内的财政资金的监管职责，使财政资金更好地发挥支农效益；四是银行保险融为一体，更好地促使“农业投入稳定增长机制”的形成。在追求利润最大化的情况下，商业银行纷纷从农村撤退，属于农村集中的邮政储蓄，也流向城市，农村仅有农村信用社和农发行，加之农业政策性银行业务范围过窄，农业信贷投入那就不言而喻。就农业信贷投入而论，在现行的框架下，要建立稳定增长机制，可供选择的两条路：一是加快农村信用社的改革，使之真正成为农民自己的商业银行，不断扩大资金来源，用于“三农”；二是将农发行的信贷业务逐步扩大到商业银行不愿干的又是国家农业产业行业政策需要的领域。然而这些领域的信贷业务又有巨大风险。在“独立核算，保本经营”的情况下，为使农发行加大农业投入，实行银行保险联姻，可使农业政策性信贷投入建立在有保障的基础上，使政策性资金风险分散，使农发行更好地运用政策资源，为“三农”服务；充分调动商业银行投放那些风险大、收益高的项目的积极性；同时，使农民坚持“增粮增收稳步发展不动摇”，变回避风险为挑战风险，生产那些收益高的产品，增加收入，尽快富裕起来。作者：中国农业发展银行德阳市分行，四川德阳市　　陈泰超　来源：《金融参考》2005年第3期
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