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社会保障制度改革必须确立公平的价值取向

[ 社保园地 ]　[ 2003年8月6日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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自1986年以来，中国的社会保障制度改革已有17年，1998年以后，这项改革更是成为党和政府的工作重心之一，作为这一制度变革自始迄今的见证人和研究者，笔者对此项改革的独特价值有着切身的感受，总的看法是，中国社保体制改革的巨大成效与诸多问题并存，整个制度的改革方向至今仍处于政策选择之中。

　　社会保障制度改革不应由经济政策左右

　　中国社会保障制度改革经历了从自下而上到自上而下、从自发到自觉、从单项到全面综合改革的历程。第一阶段(1986-1993)是为国企改革配套服务，原体系在延续，新机制在生长；第二阶段(1993-1997)将社保明确为市场经济体系的五大支柱之一，新旧政策并存但此消彼长，改革有明显的效率取向；第三阶段(1998以来)则将社保作为一项基本的社会制度加以建设，两个确保、三条保障线成为重中之重。

　　十多年的改革结果，便是社会保障观念已经转变，从依赖国家到个人责任的逐渐回归；旧的社会保障制度已向新制度转型，一个政府主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社保制度正在全面取代原有的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、缺乏效率的社保制度；新制度的实践效果也日益明显，如政府与单位责任得到控制、新体系的框架渐成、新制度覆盖人口在持续扩展。能够在维系经济持续增长和社会基本稳定的同时，使原有社会保障制度整体转型，迄今为止除中国外还没有任何国家做到过。

　　不过，通过评估以往的改革历程，我们发现社会保障改革的价值取向与经济政策的价值取向日益混为一体，新制度的建制理念亦长期未能找到准确的定位，这是社保改革至今无法定型的深层原因。

　　渐进、双轨并行、试点先行的改革方式，虽然可以减少震荡、避免大范围失误，在总体上符合中国整个改革事业渐进发展的要求，富有自己特色，但也存在着立法滞后、路径依赖、成本偏高、试而难定的缺陷，它在“摸着石头过河”时期具有合理性，但并不等于现阶段仍具合理性。

　　目前看来，以往改革的不足主要表现在以下几个方面：一是片面强调社会保障改革为国有企业改革配套；二是社会保障改革决策的理性不足，如统账结合模式、国有股减持等重大政策的出台均缺乏对这些举措能否与本国国情相适应的充分论证，结果造成了较严重的后果；三是决策与管理权限分散，导致政出多门、各行其是、矛盾下移；四是建制权责统放不分，中央与地方实际上处于分工与职责不明的状态；五是长期忽略乡村社会保障制度建设，滞后于工业化与城市化进程；六是对民间与市场的功能认识不清，有心理上期望过高和具体利用不够的倾向；七是舆论宣传与理论导向存在着某些偏差，如夸大个人责任损害国民信心、夸大社会保障对经济的负面作用以至影响决策。

　　在以上不足中，有些是“摸着石头过河”时期难以避免的，有些则是可以避免或者至少应当尽快得到纠正的。否则，上述不足造成的影响，将继续增加确立新制度的障碍。

　　效率优先与社会保障制度的内在要求

　　十多年来，人们的注意力通常集中在制度设计与资金不足等方面，而对至关重要的社会保障责任的划分始终未给予足够重视，社会保障的历史责任与现实责任迄今是一笔糊涂账，国家、企业与个人的社会保障责任缺乏界定，政府与社会或民间责任边界始终不清，中央与地方政府的职责分工始终不明。这种责任模糊，严重地影响到社会保障法制建设和体系建设，同时也直接损害着新制度的有效性和对市场、对地方政府、社会与社区积极性的调动。

　　因此，我们看到的是这样一种局面：社会保障领域的改革仍然是政策主导而未上升到法制主导；安全网的漏洞大，大多数公民缺乏必要的社会保障，即使有保障也是需求满足度低，人们的安全预期呈现下降；应当发挥作用的慈善公益事业、商业保险乃至社区等难以发挥出作用。尤其是建设中的新型社会保障制度的有效性不高，它在实践中导致的职工之间、企业之间、地区之间的不平衡性正在损害着这种制度维护公平竞争的效能，亦使社会保障资源的利用效率达不到最大化。

　　因此，社会保障制度改革的价值取向与建制理念还需要重新确定，效率优先显然不符合社会保障制度的内在要求，而制度残缺更无法满足国家发展进步的需要。在肯定新制度方向正确、框架渐成、覆盖人口持续扩展等成就的同时，还必须看到下列问题：

　　在基本养老保险方面，世界银行的“三支柱方案”(政府资金、个人账号、商业保险)并不符合中国的现实国情与需要，统账结合模式还需要修订甚至是重大变革。因为在基本养老保险制度得不到确立的条件下，企业年金、商业寿险等也很难发挥作用，因此，它对政府承担责任和发挥家庭功能存在着误导。

　　在医疗保险改革中，个人账户作用不大，医疗保险改革的目标事实上日益偏离保障劳动者身体健康和提高全体国民身体素质的目标，而是单纯地走向对医疗费用的控制。

　　在失业保险方面，是全面覆盖所有劳动者还是有选择地覆盖部分人口，是为失业者的生活保险还是为了促进就业，同样需要认真检讨。

　　在住房制度改革方面，单一的住房自有化、私有化目标同样不适合中国，是以又出台经济适用房政策、廉租房政策等修补措施，这意味着必须从制度上修订原有的目标。

　　在贫困救济方面，客观上需要一个综合援助系统，而不只是最低生活保障，不考虑贫困人口的住房问题、疾病医疗问题与子女义务教育问题。

　　在其他社会保障项目的改革中，同样存在着类似的问题。

　　因此，我们可以得到一个基本结论，即建设一个什么样的社会保障制度，中国仍在选择之中，改革的任务并未完成。

　　只有公平的社会保障才能化解风险、保证效率

　　社会保障制度在各国的发展实践表明，它是经济、社会、政治乃至历史文化与民族传统等多种因素交互影响的结果。在中国社会保障政策选择的过程中，尤其需要理性的判断，并在此基础上矫正以往的一些认识误区。

　　中国已经进入了一个社会风险持续扩张的时期。现阶段，失业率持续攀升的局面难以避免，收入分配差距随着按要素分配政策的推行还将扩大，而国民的生活权益保障意识也日益强烈，经济全球化及由此带来的强资本弱劳工格局可能放大国内风险。因此，这是一个特别需要社会保障的时代。

　　与此同时，改革已经由普惠时代走向利益分割或损益并存的时代，不同社会阶层在未来时期所获收益将在大势向好的同时呈现出二律背反的规律，这样的背景表明我国不仅需要追求财富增长，而且需要争取整个社会和谐、健康地发展。

　　因此，非经济因素与经济因素对中国社会保障政策选择具有同等重要的影响力。如人口问题、工业化与城市化趋势、社会政策与政治目标、公众意识与价值偏好等诸多因素，还有经济发展、经济政策等均会对社会保障制度提出相应的要求，地区发展不平衡亦从另一个侧面影响着社会保障制度的建设，所以，中国社会保障政策选择所面临的局面正在日益复杂化。

　　中国需要建立健全社会保障体系，因为它是化解社会风险、促进社会经济协调发展的必需举措，也是建设全面小康社会的必由之路。目前已经到了制度建设的关键时期，因为新制度若长期试而不定，负面影响必然日益巨大。

　　只有建立公平的社会保障制度，才能确保制度的效率，欠公平的社会保障只会适得其反。

　　在树立上述理性判断的同时，还需要澄清以下一些认识误区：一是在社会保障领域借鉴国外经验不等于与国际惯例接轨，因为各国均有不同国情，不同的国情下的社会保障制度差异极大；二是利用民间力量和市场机制不等于社会保障要走私有化道路，社会化才是这一制度的发展方向；三是维护经济发展不等于只服从于经济增长，因为社会保障的功能超越于经济领域；四是强调个人责任不等于政府可推脱自己的责任，对具有集体主义传统的中国而言，政府主导社会保障的角色不可能因制度改革而改变；五是城乡分割不等于可以不考虑农村居民的社会保障，制度建设可以有先有后、保障水平可以有高有低，但任何拒绝建立农村居民社会保障的制度都是错误的。此外，社会保障对经济发展的负面影响不应当被夸大，社会保障不是经济衰退的原因，而对经济发展的促进作用却应当得到认可。因此，中国需要根据自己的国情走理性而又中和的社会保障发展道路。

　　完善社会保障制度是下一届政府的重要使命

　　前面的分析其实已经给出了这样的结论，即中国现阶段必须建立一个健全的社会保障制度，这一制度应当包括规范的项目体系、监管体系，以及完善的服务体系，近期目标可以是低水平、多层次，但应无漏洞，保证人民在遭遇困境时免于绝望；中期目标应是体系完整、覆盖全民、水平适度，以不断增进国民福利；长期目标则是制度统一、覆盖全民、推进社会公平，最终实现整个社会的和谐、健康发展。

　　为此，必须确立社会保障制度的公平价值取向和协调、可持续的发展理念，明确国家立法规范、政府主导的发展思路，在划清社会保障的历史责任与现实责任、政府责任与民间责任、中央责任与地方责任的基础上建立合理的责任分担机制，并尽快建立高效的决策机制和社会化管理机制。

　　在社会保障制度的构建进程中，应当城乡统筹考虑、经济保障与服务保障协调推进，确保政府、企业、社团、家庭和市场的作用均能够得到有效发挥，实现其他相关领域改革(如医疗卫生体制与医药体制、资本市场、户籍政策等)同步发展。

　　总之，中国已经走到了这样一个时期：没有健全的社会保障制度将难以解决发展进程中的贫困、失业、下岗等诸种社会问题，而不迅速健全新型的社会保障体系则难以理顺收入分配秩序和调节城乡居民的收入差距，也不利于建立和谐、健康的全面小康社会。因此，推进社会保障制度建设既是时代发展的需要，也是下一届政府的重要使命。

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