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我国社会保障问题讨论综述(二)

[ 社保园地 ]　[ 2003年9月12日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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四、社会保障基金的保值与增值

　　当前我国社会保障基金的主要投资仍是银行存款，部分投向国债和社保定向债券，一小部分投资于股市。社会保障资金是贫弱者和丧失劳动能力者的养命钱，使之保值增值并降低风险，是社会保障基金管理的重要内容。

　　第一种观点，养老基金应成为机构投资者。机构投资者规模较大，投资趋于长期化，能起到稳定股市的作用。然而，我国当前机构投资者规模较小，尚待培育。据世界银行预测，到2030年，中国养老基金总额将达1.8亿美元，成为世界第三大养老金。另据有关方面估计，五年之内我国社会保障基金的总规模将突破3000亿元，如果社会保障基金的80％用于日常支付，20％用于投资股票市场，将使股市机构投资者规模新增600亿元，比目前所有证券投资基金的总规模还要大。养老基金要成为机构投资者应具备以下条件：(1)要有一个能够承担一定风险的资本规模；(2)要以较发达的金融市场为基础；(3)要有专业的基金托管机构；(4)养老基金应采取指数化投资政策。

　　第二种观点，社会保障基金应投资于开放式基金。这种观点认为，开放式基金是一种收益共享、风险共担的集合投资工具，它既不能保证投资人一定盈利，也不能保证最低收益，但不管怎样说，相对于证券市场的其他金融品种而言，投资于开放式基金是一种风险相对较小、收益相对较高的品种，从国外成熟的社会保障基金运作来看，投资于开放式基金的做法较为普遍。社会保障基金在选择开放型基金进行投资时，一定要控制额度，不能高于单个基金交易日10％的比例，否则难免发生流动性风险，造成支付困难。由于开放式基金的价格风险，社会保障基金投资于开放式基金应坚持长期投资的原则。这就要求对社会保障基金进行合理分块，对于退休金这部分支付期较长的可考虑投资于开放式基金，对于医疗、失业保险基金可考虑易于变现、价格风险和流动性风险较小的国债等品种进行投资。由于开放式投资基金风险的存在，最好选择收益型基金进行投资，以控制风险，而对于成长型基金，由于其风险高，尽量不碰。或选择一些经市场验证过的收益较高、风险较小的品种进行少量参与。””

　　第三种观点，养老金进入资本市场是最终选择。这种观点认为，从理论上讲，一个完全积累制的养老金计划必须成为资本市场中的机构投资者，才能使其得到一个长期稳定的投资回报。但是在我国，由于资本市场长期以来一直处于高风险状态，同时也由于没有一个完全积累的养老金基金合法而且无虑地进入资本市场，从而使它在理论上的作用也无从发挥。从这个角度来讲，可以说是因为资本市场规范发展速度迟缓而拖住了养老金制度改革的后腿。如果我们把基金积累制计划作为中国养老金制度改革的一个长期性主要目标的话，那么养老金计划进入资本市场就会是一个迟早都要做出的选择。目前我国养老金基金是否具备了进入资本市场的条件呢?基本认识是，基金人市作为一个长期的目标已经确立，但基金适合在资本市场中运作的制度体系尚未定型，组织结构尚未形成，运行规则尚不明确。要想早日实现基金人市，必须加快推进上述工作。

　　五、如何加强对农民工的社会保障

　　迄今为止，各种社会保障体制改革的思路基本上还是以户籍为基础的，对于流入城市的农民工的社会保障基本上没有考虑到。背井离乡的外来民工，如果在城里遇到困难，没有工作，又得不到任何社会帮助，他们就会成为社会不稳定的潜在因素。

　　有的同志提出了两方面对策建议。第一条建议主要应由政府管理部门实施，这就是在大城市应建立“公共劳动”形式的流动人口的“最低生存保障”体制，以使得那些失业的、身上一点钱也没有的外来民工能够通过“公共劳动”找到饭吃，这样至少可以减少犯罪率，使得那些陷入困境的外来民工能够暂时找到合法的活路。同时，这种体制也可以将散乱的农民工纳入一定的管理体系。这样一种体制比单纯的救助更有效率，更节省成本。由于是最低生存保障，所以雇人单位所付出的工钱是比较低的，这样，对于政府财政来说不是很大的压力，反而是边际效益很高的投入。换句话说，不很大的一笔经费，带来的却是更为安全稳定的社会。另一条建议是针对雇人单位的。雇人单位不管是公有体制的还是私人的，都应该按照劳动法的规定，为受雇者支付一定的保障金、保险金。

　　有的同志提出，应根据农民工的需要与制度建设的可能，对农民工实行分层保障。最急切的保障项目应当是按照普遍性原则来确立农民工的工伤保障制度。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保障制度应当作为我国最基本的社会保障项目尽快得到确立。其次，有必要建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障机制。因为疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要。最后，有必要为农民工建立相应的社会救助制度。它应当包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。这种制度能够缩小社会的不平等，促使农民工真正融入当地社会。

　　有的同志提出，要创造性地拓展筹资渠道，解决农村非农群体的社会保障问题。可以根据非农产业群体始终与土地保持着若即若离联系的特点，设计一种“以土地换保障”的方案，即农民到城镇就业或进入城镇定居而无力耕种土地的时候，让出其原先承包的土地，由转包者按国家统一标准替转让者缴纳一定数量的经济补偿，使其参加相应的社会保障。当然这部分经济补偿也可先交付国家财政，但国家必须做出相应的政策调整，承诺将这部分农民纳入城市和相应的社会保障体系。

　　六、加快我国社会保障体制改革和建设的建议

　　1.社会保障体制改革和建设中应遵循的原则。(1)个人责任和社会互济相结合。一是不能走极端，走极端就是要了公平而舍弃了效率，不得不进行改革。二是要与时俱进，就是要根据社会经济发展的阶段来调整两者的具体关系。(2)保障水平同经济水平相适应。在经济增长同社会保障之间建立起一种互相促进的良性循环关系，要防止出现两者之间互相拖后腿的恶性循环关系。(3)以人为本。社会经济的发展要以人为本，即要以实现人的自由和全面的发展为最终目标，社会保障体系的建立和发展也是以实现这样一个目标为原则的。(4)从总体出发。正如收入分配是整个社会经济系统中的子系统一样，收入的再分配和社会保障体系也是整个社会经济系统中的子系统。

　　2.有必要重点强调“平等”的理念，以在更大程度和范围内，关怀社会被排除成员的社会福利状况，为此应尽力构造收入分配与社会保障互动的良性循环机制。(1)为增加个人收入的透明程度，应降低个人收入所得税率，这有利于降低个人收入完整申报的机会成本，增加正常纳税的机会收益。(2)为增加“制度外”个人收入的透明度，改变税收代扣申报方式，实行自愿申报制度。(3)在合理定价的原则基础上，开征新的税种，如消费税、财产税等，为社会保障开辟新的资金来源。(4)逐步提高养老金的待遇，改变目前替代率日益下降的趋势。(5)强化政府对失业和半失业人员的人力资源开发和管理的力度，构造和推动市场化条件下的积极的“就业保障”机制替代消极的“失业保障”机制。

　　3.构建既公平又有效率的社会保障制度。(1)基本思路是，社会保障在其基本点上，从强调“国家责任”转向“强调国民权利，国家有义务承担”；在保障动因上，从“缓解阶层矛盾”转向“促进社会发展”；在保障范围上，从“局限于特定社会人群”转向“全体社会成员”；在保障制度上，从“零星的、分散的”转向“系统的、完整的”；在保障作用上，从“残缺性”转向“制度性”。(2)主要原则，一是适度原则，社会保障需要应与经济发展水平相适应、相协调；二是刚性原则，社会保障一旦形成，其项目、标准、水平具有可增不可减、可升不可降的刚性特征，其推行具有强制性，任何团体和个人都应服从其制度安排。(3)主要目标是，减少收入不平等和社会地位不平等，进而促进社会稳定和社会全面进步。

　　4.构筑具有中国特色的安全网。在我国，由于经济实力的限制，选择收入安全作为最主要的社会政策目标是不实际的。同时，政府不能放弃其对最困难的社会群体进行救助的责任。所以，经济上具有可行性的政策选择可能是，政府选择安全网的策略，把对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任充分承担起来，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，让能够自立的社会群体最大限度地自立，从而达到利用最低的经济成本保障社会安定的社会福利和社会保障政策，以确保实现经济发展的中心目标。

　　5.通过立法，调节财富，以建立中国的保障安全网。我们要建立的是什么样的社会保障制度或社会安全网呢?根据目前我国社会经济发展的情况和国际上的经验，首先是社会化。社会化包含了两层意义，一是要明确保障全体社会成员的最基本的生活条件；二是全体社会成员都有义务参与社会福利建设与发展。只有这样，社会保障和社会安全网才可能具有社会共济的性质，社会安全网才可能形成。其次，社会保障在资源上是可持续的。要实现社会保障资源的可持续性，必须建立一个合理的社会资源配置机制。要通过法律和制度规范市场、政府和社会在社会保障和社会安全领域的责任。根据我国目前的经济发展水平，社会保障的性质只能是维持在社会较低平均水平上的“基本保障”，但可以以商业保险和社会互助做补充。商业保险、捐赠、社会互助和志愿服务应成为社会安全网的重要组成部分。

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作者：肖行　
来源：《社会保障制度》
2003-8-13