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我国基本养老保险个人账户“空账”问题研究

[ 社保园地 ]　[ 2003年9月12日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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　摘要：个人账户“空账”是完善我国基本养老保险制度的难点。深入地分析了我国基本养老保险个人账户“空账”形成的原因、后果，并在此基础上探讨了如何做实个人账户的对策。

　　20世纪80年代中期，为了适应经济体制改革的需要，我国着手对城镇养老保险制度进行改革，经过十多年的探索，于1997年正式确立我国的基本养老保险是以社会统筹与个人账户相结合为特征的混合型的养老保险模式。从理论上说，这一模式体现了公平与效率的结合，具有极为重要的意义，但在实际运作中，个人账户只是一个名义账户，里面没有资金，由此形成了业内人士所言的“空账”问题。有关资料显示，“空账”的规模在逐年增长，1998年为450亿元，1999年为1000亿元，2000年高达2000亿元。严重的“空账”问题不仅导致我国的现行养老保险制度在实际运行中仍然停留在传统的现收现付制度，而且随着个人账户“空账”规模越来越大，所要建立的新体制也必将难以为继。因此，我们必须正视养老保险制度改革中出现的“空账”问题，并分析其成因、后果及寻找切实可行的解决办法。

　　一、个人账户“空账”形成的原因

　　1.养老保险覆盖面窄。据统计，截至1998年底，基本养老保险体系只覆盖了国有企业职工的78.4％，集体企业职工的16.2％和其他城镇企业职工的5.4％。有资料显示，从 1996年至1998年，国有企业在职职工参加养老保险的人数分别占全国各类体制内在职职工人数的80.4％、79.6％和78.6％；城镇集体企业分别为16.6％、16.6％和16.2％；其他企业分别只有3％、3.8％和5.2％。在这种情况下，由于养老保险体系覆盖范围过窄，导致养老金支出大于收入，使现行养老保险制度出现支付困境，挪用个人账户资金也就成为必然。

　　2.由现收现付制向部分积累制过渡的转轨成本由谁承担问题没有解决。我国改革前的养老保险制度实际上是一种被国际上定义为现收现付的养老保险制度，即用正在就业人员缴纳的养老金维持已退休人员的养老金给付。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确定了我国基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，该模式规定，退休人员的养老金由社会统筹养老金和个人账户积累的养老金两部分构成。从现收现付制过渡到“统账结合”的混合制，意味着当前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户，这部分养老金不再作代际转移，这自然会出现一块“缺口”，这个“缺口”就是业内人士所言的转轨成本。在我国转轨成本实际上涉及到两类人：一是新体制实施之前已经退休的“老人”，由于他们以前没有“个人账户”的积累，这就面临着由谁支付其未来的养老金问题；二是“中人”，即在新体制实施时尚未退休但已经有相当年份在现收现付制下缴纳了养老金的那一部分人。若其退休后根据混合制的目标模式从社会统筹部分领取一部分养老金和从个人账户积累基金中获取一部分养老金，那么就面临着过去年份中应该有的那部分个人账户如何“充实”问题。可见，转轨成本由两部分构成：一部分是新体制实施之前已经退休的老人应该获得的养老金总量减去将来从社会统筹可以获得的养老金总额的差额；另一部分是充实“中人”以往年份的个人账户所需的金额。由于现行的养老保险制度改革方案中，对这一转轨成本由谁负担的问题没有落实，导致个人账户的积累资金被用来填补“空缺”。

　　3.退休人员的增长比例大大高于在职职工增长比例。有关资料显示，从1980～1998年，在职职工的增长比例为3.8％，而同期退休人员的增长比例为8.6％。这表明，在保证退休人员养老金不降低的情况下，若假定其他条件不变，除非提高缴费率，否则当年收入将不抵当年支出，出现养老金支付的“赤字”，目前这部分“赤字”仍是由个人账户的积累资金来填补。

　　4.养老保险费收缴率逐年降低，欠缴保费的情况大量出现。有关资料显示，1992年，全国养老保险费的收缴率为 95.7％，1993年为92.4％，1994年为90.5％，1995年为 90％，1996年为87％，1997年为80％。养老保险费的收缴率逐年降低，直接导致了许多省级地区养老金收不抵支，如 1998年就有21个省级地区养老金收不抵支；到1999年，当年收不抵支的省级地区数就进一步扩大到25个。由于养老保险费收入减少，养老金收不抵支，致使社会保障机构不得不提高缴费率，导致目前绝大多数地区企业缴费占资金总额的比重都已超过国务院(97)26号文件规定的20％的比例，不少地方已近30％。于是，一些效益好的企业也觉得负担过重而无法支付，由此形成欠费。为了保证养老金的支付，社会保障机构不得不再次提高缴费率，导致恶性循环，使欠缴养老保险费的情况大规模出现。

　　5.“混账”管理是个人账户“空账”的制度根源。1995年国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险的通知》，将个人账户制度引入我国基本养老保险制度。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度决定》，确定我国城镇的基本养老保险制度为社会统筹与个人账户相结合的混合制，这标志着我国基本养老保险制度从单一的社会统筹转向社会统筹与个人账户相结合的制度，与此相适应，基金管理方式也由现收现付制转向部分积累制。《通知》和《规定》虽然规定在新制度实施前已经离退休人员、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平衡衔接、待遇水平基本平衡原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡养老金，从养老保险基金中解决，但没有指明从何种渠道筹集退休人员这部分养老金，只是笼统地说通过社会统筹来解决，同时又没有规定社会统筹与个人账户如何结合，从而导致社会统筹与个人账户的边界模糊不清，成为地地道道的“混账”，这就在制度安排上为挪用个人账户基金留下了余地，为社会统筹基金毫无障碍地不断透支个人账户积累资金提供了方便之门。在这种情况下，“混账”管理运行的实际结果是：个人账户完全成为“空账”，仅仅是一个养老金的计发办法。

　　6.退休年龄也是影响个人账户“空账”规模的一个重要因素。在其他条件不变的情况下，退休年龄的规定决定了一国领取养老金人数及养老金给付的规模，因此，退休年龄的变动是影响“空账”规模的一个非常重要的因素。目前我国法定的退休年龄是男60周岁，女：干部55周岁、工人50周岁，特殊工种职工还可以提前5年退休。这是20世纪50年代确定的，当时我国人口平均预期寿命只有50多岁，而现在的人口平均预期寿命已是71岁。显然，这些规定与国际上随着人口寿命增长而不断延长退休年龄的规定，如美国67岁，德国、英国、法国65岁，相比一般要早5～10年，更值得注意的是近几年各地违反规定提前退休的现象十分严重。这种过低的退休年龄造成了庞大的退休职工队伍，增加了养老金的支出，为了应付支付，也不得不挪用个人账户积累的资金。

　　二、个人账户“空账”运行的后果

　　1.阻碍了旧制度向新制度顺利转变。我国在经济体制改革以前的很长一段时期内实行的是现收现付养老保险制度。这一制度曾在计划经济体制下产生过积极作用，但随着社会主义市场经济体制的确立及人口老龄化的加速，也存在着相当严重的问题。为了解决这些问题，改革后经过十多年的探索与实践，国务院于1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。自此开始，我国正式确定了以社会统筹与个人账户相结合为标志的混合型养老保险体制。然而在实施过程中，由于转轨成本由谁承担问题没有落实，个人账户基金不断被挪用，个人账户完全成为“空账”，且规模越来越大，个人账户仅仅是一种记账凭证和未来计发养老金的依据，已退休者的养老金仍然是在职者的缴费，现行的养老保险体制在实质上仍然是现收现付制。

　　2.难以应付人口老龄化的挑战。20世纪70年代以来，随着人口老龄化的加深，世界各国纷纷改革现收现付制度，以应付人口老龄化所带来的养老金支付危机。与发达国家人口老龄化相比，我国的老龄人口具有绝对量大、增长迅速的特点，在总人口中所占比重日益提高。据我国第五次人口普查公报，截至2000年底，我国65岁及以上的人口为8811万人，占总人口的6.96％，同1990年第四次全国人口普查相比，65岁及以上人口的比重上升了1.39个百分点。预计2010年60岁以上老年人达到1.73亿，2020年和2030年将分别达到2.45亿和3.55亿人，在2055年时达到最高峰。可以预见，21世纪30～40年代，对养老金的需求将是巨大的。目前我国离退休人员还不到在职职工总数的20％，但截至2000年底，个人账户“空账”规模已超过2000亿元，若照此下去，那么再过三四十年，我们又用什么来保证支付养老金呢?显然，在个人账户“空账”运行的情况下，养老保险的个人账户制度完全不能应付人口老龄化带来的对养老金的巨大需求。

　　3.使投保人对个人账户制度失去了依赖。从理论上看，个人账户上的资金所有权及其投资收益完全属于投保人本人。设立养老保险个人账户制度的目的之一就是要鼓励投保人多投保，多受益，提高投保人参加养老保险制度的积极性。现实情况是，由于个人账户是“空账”，无论投保人投入个人账户的资金的数额是多还是寡，个人账户的积累额均为零，个人账户只是一种计发养老金的凭据，更不用说获得资金的投资的收益了。因此，本应成为促进投保人参加养老保险的个人账户制度，反而成为阻止人们进入养老保险的障碍。

　　三、做实个人账户的对策探讨

　　1.提高退休年龄。退休年龄是决定养老负担水平的一个基本因素。在人口平均预期寿命和保障水平一定的情况下，如果退休年龄提高，平均享受养老金年限就会缩短，养老金总负担就能降低。国际劳工组织的研究表明，延长退休年龄可以引起养老基金增收减支的功效，且作用十分明显。如退休年龄从65岁降到60岁，将使养老金开支增加50％；若将退休年龄从65岁提高到70岁，则养老金支出将减少50％以上。据我国专家测算，若退休年龄延长一年，我国的养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。可见，提高退休年龄对于缓解养老金支付危机具有十分重要的作用。近几年来随着人口结构趋向老龄化和高龄化，世界各国往往提高退休年龄，欲借此减轻人口老龄化所带来的养老金支付危机。所以，我国应在借鉴国外成功作法的基础上，根据我国的实际情况，通过严格的论证，确定我国退休年龄的界限规定，并以法律的形式公开。

　　2.采取多种措施，消化转轨成本。由于1995年3月《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和1997年7月《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》都未明确由现收现付制向部分积累制过渡的转轨成本由谁承担问题，致使在实践中个人账户资金被用来支付已经离退休人员的养老金。这样，个人账户便主要被视为是一个记账工具和养老金给付的计算依据，养老金支付是完全代际转移的，个人账户的“空账”运转在一定程度上成为我国养老保险制度改革的主要支撑技术，“空账化”也因此成为我国养老保险财务收支之间的一个合法缺口。可见，消化转轨成本是个人账户从“空账”到实账的关键。但对如何筹集资金，消化转轨成本，看法并不一致，大致有四种观点：(1)使用政府经常性收入 (即通过税收融资)；(2)出售部分国有资产；(3)发行特种国债和福利彩票。由于转轨成本巨大(世界银行估算结果为3～4万亿元左右)，因此，单纯使用任何一种方式来筹集资金，是不可能消化巨大转轨成本。如完全通过征税，会加重企业和个人的经济负担，造成经济效率的损失；若仅依靠发行债券就会使政府财政不堪重负；而变现部分国有资产则受目前资本市场规模和发育程度的制约，且只能渐进实施。所以，只有多管齐下，才能筹措足够的资金，消化转轨成本。

　　3.加快进行个人账户基金的资本化管理运营。个人账户做实之后，基金积累额逐年增加，且数额巨大。国际经验表明，如果不能对庞大的积累资金进行有效的投资营运，实现其保值增值，那么个人账户仍然不是真正的实账。因此，要把个人账户真正做实，个人账户基金管理规范化操作就至关重要。借鉴国际经验，根据我国目前的实际情况，对养老保险个人账户基金的投资管理，拟采取全部委托方式为宜，即建立受托人、投资管理人和投保人分工负责、互相制约的管理体制，与此同时，建立一系列相应配套风险监控制度。这样通过资本化市场管理运营，个人账户积累的资金就可以达到投资回报率和风险防范兼顾的目的，从而真正地把个人账户做大做实。

　　4.将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理。我国1997年就正式确立了“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险制度，但在实际运行中，社会统筹可以没有任何障碍地透支个人账户的基金，个人账户基本上是“空账”。这里原因很多，但社会统筹基金与个人账户基金没有分开管理是一个根本性的原因。因此将社会统筹基金与个人账户基金分开管理是从制度上制止个人账户基金的挤占挪用，从而做实个人账户的根本措施。其实，社会统筹基金与个人账户基金是两种不同性质的基金，从本质上要求分开管理。社会统筹属于现收现付模式，即当期退休人员的养老金由当期在职职工的养老保险费支付，而当期职工的养老金权益在未来由下一代职工的养老保险费兑现，一代继一代，是一种纯粹的转移支付，无需资金积累，也不存在通过投资保值增值问题。个人账户是一种储蓄积累制，即个人通过储蓄方式实行延期消费。由于通货膨胀和工资增长率的影响，个人账户中积累的养老保险基金，就有一个保值和增值问题。由此可见，社会统筹基金管理的核心是基金及时、足额的收缴和支付，由现有社会保险经办机构统一管理；而个人账户基金管理的核心是保值增值，如何实现其特定的安全性、收益性和流动性是其管理的主要任务，具有完全积累性质的个人账户基金应由独立的新机构进行管理，管理的重点是基金的投资营运。因此，将两者混淆容易导致再分配职能对储蓄职能的挤压，造成基金积累不足。所以，应划清界限，将发挥保障职能的社会统筹从个人账户中分离出来，形成两个独立的支柱。割裂社会统筹与个人账户，分开在资金上的联系，实行分账管理，单独核算，可以有借账关系，但借还关系要分明，也就是说社会统筹不能理所当然地不明不白地花个人账户的钱。

　　5.规范工资基数管理，提高养老保险费的收缴率。近几年，我国养老保险当期收支缺口逐年扩大，1998年为100亿元，1999年为200多亿元，2000年为300多亿元，收不抵支的省份已达25个。造成基金不足的原因，一是我国国有企业改革目前正处于攻坚阶段，市场竞争激烈。一些企业经营困难，处于停产或半停产状态，缴纳养老保险费确有困难，造成拖、欠缴养老保险费现象大量发生。二是收入分配秩序混乱，工资外收入过多，瞒报、漏报缴费工资数额现象严重。据抽样测算，1999年全国缴费工资比1998年降低了5.7％，而统计局统计的平均工资增长了11.6％。根据全国参保单位缴费工资与平均工资的统计比较，前者比后者也低了10％，如果能把工资外收入规范化、货币化，进缴费基数，那么至少可以使基金增收10％，从而养老保险基金面临的困难也就大大缓解。拖、欠、少缴养老保险费的行为使得养老保险社会统筹收入不断减少，不得不进一步透支个人收户资金。基于此，我们认为应采取如下对策：首先，对确实无力缴纳的老国有企业，国家应及时承担起来，在国家财政预算中列支，或在中央或地方财政预算中按比例予以分担，不能视而不见；其次，规范工资基数管理，整顿收入分配秩序，把工资外收入规范化、货币化，通过立法打击瞒报、漏报缴费工资基数逃费的行为。

参考文献：

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作者：武汉科技大学湖北中小企业研究中心　郭席四　
来源：《经济问题》
2003-08-07