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农村社会养老保险：构建和谐社会需要破解的难题（下）

[ 社保园地 ]　[ 2005年12月2日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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　　模式选择

　　问：既然农村社会基本养老保险存在这些问题和困惑，人们对建立中国农村社会养老保险制度也就一定存在争议，争议的焦点是什么?

　　王天意：争议的焦点自然是农村社会养老保险的进退和模式选择等问题。

　　问：请您先介绍一下农村社会养老保险的进退选择。

　　王天意：中国推行农保的时间不长，但随着农保实践的大起大落，关于进退的争论却未停止过。1992年《县级农村社会基本养老保险基本方案》开始实施后，农保工作便有一哄而上的态势，至1997年短短5年中，全国便有7452万农民参保。

　　到了1997年7月，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接收新业务，于是又有点一哄而下的味道，参保人数逐年萎缩，至此，进退的争论已经告一段落。

　　党的十六大后，随着关注“三农”问题的声音越来越大，进退争论似乎又开始了。十六大报告指出：要“发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，十六届三中全会进一步提出：“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。”

　　以两个重要文件强调的“有条件的地方”为据，有人提出了：“农村社会养老保险就全国而言，应当有进有退：发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行。”的结论。当然，有人反对这种主张，说：“中国农村的社会养老保险制度不仅不能停顿，而且应该从现在做起，切实推进并逐步完善，以便为我国正在进行的工业化、城市化营造一个稳定和谐的社会环境。”

　　进退的问题再次提到我们的面前，这是一个痛苦的选择。我认为，中国农村社会养老保险宜“进”不宜“退”，宜早不宜迟，我们进行清理整顿决不是为了“退”，而是为了更好更顺利地“进”。当然，我们的“进”应该正视现实，在具备一定的条件的基础上

循序渐“进”，而不是不顾客观情况一哄而上。

　　问：理由是什么?

　　王天意：第一，中国建立农村社会养老保险制度比任何国家都更为迫切。一是因为中国农村老龄人口高峰期的来临所造成的养老压力比西方国家大得多。中国计划生育政策推行较早，20世纪70年代末80年代初，中国农村普遍实行了计划生育的政策。以20岁作为生育年龄测算，农村最初履行计划生育义务的人群目前的年龄大致在40--50岁之间，再过10年，这一批人将成为老龄人口。我们应该未雨绸缪，尽早将这批人纳入社会养老保险的视野，提前做好农保的制度设计和准备工作，否则，农保工作启动越晚，给中国社会造成的压力也会越大。其二，人多地少是中国的基本国情，以土地保障为依托的养老模式将面临严峻挑战。中国的劳均耕地差不多是美国劳均耕地的八百分之一，2004年中国的人均耕地减少到1.43亩，不到世界平均水平的一半。在美国或其他西方国家，农业人口较少，土地可以成为农民养老的有力屏障，其农民养老问题并不是一个十分迫切的社会问题。中国却不然，中国的土地保障功能非常脆弱，不足以成为农民养老的屏障。虽然，随着中国城市化进程的加快，中国农业人口在逐步减少。然而，由于中国城市化的畸形发展，耕地消失的速度比农业人口消失的速度更快，在各地轰轰烈烈的“圈地”热潮中，仅最近7年全国耕地就减少了1亿亩，农村人多地少的矛盾仍然十分突出。目前，许多地方的被征地农民陷入了“种田无地、就业无岗、保障无份”的尴尬境地。这一类人群的社会养老保险问题不及早解决，既影响农村的社会稳定，也会影响城市的社会稳定，滋生一系列复杂的社会问题，严重影响中国社会主义和谐社会的构建。

　　第二，国别之间、地方之间农民的收入状况和生活成本相差甚远，农村社会养老险的进入前提和养老金的标准不可同日而语。西方国家和中国之间、发达地区与欠发达地区之间、同一地区农民之间，其收入状况和生活成本存在较大差距。这种差距理应成为设定缴费基数和养老金标准的依据，而不应该成为养老保险“进”与“退”的依据。从一定意义上说，养老保险应该是一种体现社会公平的机制。如果这一体系只纳入富人，而抛弃穷人，只纳入少数，而抛弃大多数，那就失去了养老保险作为社会保障工具的真正意义。我国农民一直通过较重的赋税、工农产品价格剪刀差、土地出让等途径为财政做贡献，农民的负担较重，生存状态较差，自我保障能力脆弱。显然，中国建立农村社会养老保险的进入门槛和养老金的标准也不宜过高。这种差异性同样适用于中国内部的发达地区和欠发达地区。

　　第三，对欠发达地区应该做实事求是的评估，不应该不加分析地全面退却。欠发达地区在建立农村社会养老保险制度的实践中，的确出现过一些问题。如，农民收入较低无力参保的问题；观念不到位、地方财政无力补贴、保障水平较低，等等，都影响了农民参保的积极性。但这些问题的存在不应该成为欠发达地区要“退”的依据，对欠发达地区，我们应当做客观分析。事实上，欠发达地区是个相对的概念，欠发达地区也有一些具备了条件的较发达的地方。更重要的是，欠发达地区工业化城市化的任务更加艰巨，在其工业化城市化的进程中，必然会伴随着越来越多的被征地农民，对这些具备了条件的地方，对这些必须纳入社保的被征地农民，我们决不能因欠发达地区的大前提就一“退”了事。

　　对中国农村社会养老保险的进退选择问题，应该本着“积极探索、重点突破、循序渐进、逐步推开”的整体战略，各地都应该摸清底数并做好制度准备，并本着“两个先行”的原则推进农保工作：其一是被征地农民养老保险制度先行。被征地农民养老保险如同其就业安置问题一样重要，事关地方社会稳定和协调发展的大局，在这件大事上，各地决不能含糊，决不能以退了事，必须开始着手这方面的工作。其二具备了条件的地方先行。只要是地方政府具备了财政事～和兜底的能力，只要是当地农民具备了缴费能力，就应该探索和建立农村社会养老保险制度，并逐步积累经验，由点到面稳步推进。

　　问：再请您谈一谈农村社会基本养老保险的模式选择问题。

　　王天意：1992年《县级农村社会基本养老保险基本方案》实施后，至上世纪末，各地基本上都是按照《基本方案》的统一模式运作的。但近些年来，除了这些地方外，大多数地方在实践中纷纷抛弃了原有的模式，探索并形成了各自不同的特色和模式。我想就烟台、青岛、苏州三种典型模式做一比较分析，对中国农村社会养老保险的模式选择做—展望。

　　先谈烟台模式。烟台模式是1992年《县级农村社会基本养老保险基本方案》实施后国家试点探索的传统模式，是一种以政府倡导和扶持为特征的准商业保险模式。这种模式坚持“政府倡导、个人自愿、因地制宜、稳妥推进”的原则、在养老保险资金的筹集上以收定支，类似商业保险。农民参保政府不补贴，农民参保缴费不设上下限，多交多回报，少交少回报。烟台模式中农保部门为自收自支机构，政府不拨款。这种模式有别于商业保险的是：政府倡导并推动工作的开展，可节省高额的营销费用；农民领取养老金免交个人收入调节税，参保的回报较商业保险高。烟台模式的缺陷是，政府不补贴，农民的积极性不高；农保机构自收自支，基金增值压力大；农民参保不设基数，缴费少的不能真正发挥养老功能，缴费多的则五条件享受更多的政策优惠，形成了有利于富裕阶层的不公平社会机制。

　　再说说青岛模式。青岛模式是一种以政府扶持和有限补助为特征的行政支持模式。这种模式坚持“个人缴费、集体补助、政府扶持相结合”的原则，实行财政补助和兜底。在养老保险资金的筹集上以支定收，个人交费设上下限，最低不低于66，最高不高于30%。这种模式采取行政信誉支持的方式，财政补助资金可先行“挂账”，视情况分期支付到位，但必须兜底。青岛模式中农保机构为全额拨款的事业单位。这种模式由于有了政府的扶持、补贴和兜底，农民参保的积极性较高，但此模式的财政补助没有真正到位，对后期财政兜底的压力较大，对政府的信誉和政策的连续性是个考量，如果“挂账”成了真正的“空挂”，则会给社会稳定埋下祸根。

　　最后是苏州模式。苏州模式是一种以政府高补贴为特征的福利社保模式。苏州模式实行“一个体系，两种制度”，对农村劳动力分别实行两种社会基本养老保险办法：农村各类企业及其从业人员，必须参加城镇企业职工基本养老保险；从事农业生产为主的农村劳动力(即纯农户)纳入农村养老保险。并建立了农村养老保险和城镇养老保险相互衔接的机制。农村养老保险坚持“个人负担、财务补助、集体补贴”的原则，在养老保险资金的筹集上以支定收，缴.费基数按当地上年农民纯收入或参照上年城市企业职工平均缴费工资基数的50%左右确定。在此基础上，个人负担50%，集体和财政负担50%，财政补助的资金必须全部到位。苏州模式建立了社会保险与社会福利相结合的养老补贴制度，对推行农村养老保险制度之前男满60周岁、女满55周岁及其以上的老年农民无条件给予补贴。对被征地农民进行身份置换，在充分补偿的前提下纳入城市社会保障体系，建立养老、医疗保险，并提供免费就业培训。苏州模式中农保机构为全额拨款的事业单位，人员、设备和基金征缴所需费用由同级财政预算安排解决。苏州模式是在经济高速发展，城市化进程加快的前提下形成的，代表了中国农村社会养老保险的发展趋势，由于政府的高补贴，极大地提高了农民参保的积极性；由于解决了农保和城保的衔接，较好地解决了城市化进程中的“三农”问题。但这一模式的财政压力较大，对经济欠发展地区来说，它显然是不适宜的。

　　问：从以上三种模式的介绍中可以发现，不同的经济基础支撑着不同的制度模式。您认为哪一种模式更宜推广呢?

　　王天意：我认为，烟台模式是应该淘汰的，这种模式的产生只是出于对尽快构建农村社会养老保险制度的良好愿望，它既难以调动农民的积极性，也难以反映制度的公平度。这种模式的产生如果没有当时政府的半强制推行，如果没有当时各种农业税费的代扣，根本就难以推开。

　　那么，在中国农村社会养老保险的模式选择上，苏州模式与青岛模式应该怎么定位，能否全面推广呢?我认为，这两种模式可以作为中国农村社会养老保险制度发展的两个阶段的不同模式，青岛模式应该是中国农村社会养老保险制度进入的初级阶段的主要模式，苏州模式应该是建立经济高度发达基础上的高级阶段的主要模式。在模式的选择上，各地应该从本地的实际情况出发，在具备条件的基础上，选择自己可以承受的模式，切忌头脑发热和照搬照套。

　　问：在模式的选择上，有哪些共性的东西值得各地参考吗?

　　王天意：第一，在参保对象上，以覆盖年满18周岁的全体农业人口为总目标，稳步扩大覆盖面。

　　具体步骤上，第一步从被征地农民和城乡企业农民工的参保工作抓起，进而延伸到农村专业种养户、义务兵、独生子女父母、村组干部、民办教师等各类人员，最终覆盖全体农业人口。

　　第二是在保障水平上，既要体现真正发挥保障作用，又要根据各地的人均财力和农民人均年收入的实际水平，缴费基数和基本养老金的确定可本着低水平进入的原则，并随着人均财力和农民人均年收入的增长水涨船高。

　　在制度的设计上，实行“一个体系、两种制度。”根据农村劳动力不同就业渠道，分别实行两种社会基本养老保障办法。农村各类企业从业人员和进入本地的农民工，纳入城镇企业职工基本养老保险，纯农人员纳入农村基本养老保险，被征地农民以土地换保障，并做好城保与农保的衔接，逐步实现两者的并轨。

　　第三是在资金的筹集上，养老保险资金应根据“以支定收”的原则筹集。缴费比例按照上年度农民人均纯收入或参照上年城镇企业职工平均缴费工资基数的50%确定，并设定个人缴费上限，每年由劳动保障行政部门确定和公布。建立财政补助和集体补贴制度，采取“个人负担、财政补贴和集体补助”相结合的办法筹集农保资金。财政补助原则上要到位，当年财政确有困难的，可借鉴青岛市的经验，采取财政先行挂账的办法，分期支付到位。

　　第四在管理体制上，要理顺关系，强化制度建设。全国各地五花八门的农保机构应统一名称，归并到各级劳动保障部门，乡镇应设农保代办员。农保机构为全额拨款事业单位，各级人事、编制部门应增加其编制，农保部门所需经费由同级财政预算安排解决。另一方面，农保部门的管理首要的任务是确保基金安全，在此基础上寻求基金的增值。为此，要建立健全业务、财务、基金和档案管理等各项规章制度，在此基础上规范管理。此外，要保持信息通畅。建立市、区、乡镇、村4级农保网络，健全农保对象基本信息库，保持四级农保网络信息的通畅。制度准备记者：建立中国农村社会养老保险制度是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。我们应该怎样抓好这项工作，您有哪些建议?

　　王天意：我们应该坚持“低水平、广覆盖”的进入原则，本着“先易后难，急事先办、逐步推进，重点突破”的方针，有计划分步骤地抓好这项工作。

　　第一，加紧立法和制度准备工作。目前，我们的理论研究和法制准备工作明显落后于中国农村社会养老保险的实践，许多地方的农保部门在开展这项工作时，一方面觉得任务迫切，另一方面最感头痛的就是没有有力的法律依据，心中没底。针对这种现状，国家应该在总结十多年经验教训的基础上，借鉴国外的一些成功经验，出台一部农村社会养老保险方面的基本法律，使这项工作真正步人法制化和规范化的轨道。各地也应该总结经验教训，学习先进地区甚至是国外的先进经验，提前做好制度方面的准备工作。

　　第二，理顺农保管理体制。针对中国存在的农村社会保障管理方面条块分割的现实，应该切实加快体制改革，把劳动和社会保障部门升格为各地的一级部门，并把社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等农村社会保障方面的管理一并纳入到劳动和社会保障部门，实现统一管理和资源共享。

　　第三，做好推行农保的基础调研工作。建立农村社会养老保险制度必须做好基础调研工作，摸清家底。上世纪九十年代，各地在推行农村社会养老保险的实践中，许多地方没有在充分调研的基础上作可行性分析，像是盲人骑瞎马，跟着上级精神或是随着感觉一哄而上、一哄而下。有鉴于此，地方的社保部门应该着眼现实，做好基础调研工作，全面了解本地农民的人数变化、年龄结构、从业状况、收入状况等情悦；全面了解本地以往的征地情况和城市规划中将要征地的趋势、被征地户数和征地数量情况、被征地农民的就业和保障情况；全面了解或预测本地的财力状况及推行农保工作后财政补贴或兜底情况等等，真正做到摸清家底，准备到位。

作者：王芳　　王天意来源：《社会保障制度》2005年第10期