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资产建设与社会保障（上）

[ 社保园地 ]　[ 2005年12月6日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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　　内容提要：本文将“资产建设”这个社会政策的新概念与中国的社会保障制度改革联系起来，在社会保险方面，既借鉴了新加坡中央公积金的经验，也参考了上海市的“小城镇社会保险”模式，提出了一个框架性的改革思路。在城市低保方面，则借鉴了美国、台湾和香港的经验，对运用“资产建设”完善城市低保制度，提出了框架性的改革思路。

　　关键词：资产建设，个人发展账户，穷人与资产

　　在2004年9月我们第一次接触资本建设后，我们做了两个规模较大的课题，一是世界银行委托的研究课题，“辽宁省城市居民最低生活保障政策评估”；二是中国社科院重大研究课题(A类)，“当代中国市场经济体制条件下的社会保障和社会政策”。在这两个课题的研究过程中，我们尝试着融人“资产建设”的新思想。这对我们应该说是一个很大的挑战。

　　本文所述，便是我们设想中的中国社会保障制度改革中有关“资产建设”的框架性思路。我们将从三个方面来探讨这个问题。

　　一、“以收入为本”和“以资产为本”

　　改革开放以来，在有关分配和社会保障制度改革的研究中，中国的研究者关注的重点显然是“收入”而不是“财产”。显而易见的是，在学术讨论中，支持批评“收入分配不公”的实证研究比比皆是，而关于财产方面贫富差距的研究却显得格外单薄。

　　发生上述畸轻畸重的现象并不奇怪，因为在上个世纪后半期，对于中国人，尤其是对于城镇居民来说，个人或家庭的“财产”或者“资产”已经是一个久违了的概念。在中国城镇居民中，从50--70年代“平均主义大锅饭”式的社会分配给予人们的劳动报酬只具“生活费”的意义，即使略有剩余，也只能存入银行，“支援国家建设”。至于住房，则是国家的或企业的公共财产，一般的城镇居民家庭只有租住的权利。是时，“个人资产”或“私有资产”是一个在“旧社会”才存在的过时了的名词。而且由于意识形态的重压，人们对其惟恐避之不及。

　　是改革开放使个人和家庭的资产从客观现实、意识形态到法律制度逐渐地得到了肯定。但是，对于绝大多数城镇居民家庭来说，资产的形成毕竟需要时间去积累。正因为如此，改革开放初期，人们关注的是收入的提高以至收入差距的逐渐拉开，直到住房制度改革才使“资产”在相当一部分中国城镇家庭中有了实际的意义。因此，对个人资产的讨论表现出来的滞后性也是必然的，在关于中国社会分配和社会保障制度的研究中，研究者当然也不可能超越现实。

　　更重要的是，从国际经验和国内实践看，社会保障制度的设计，无论是社会保险，还是社会救助，其基本的理论架构及制度安排的出发点也都是“以收人为本”的——国际惯例。

　　(一)“以收入为本”的社会保障制度的缺陷“以收人为本”的社会保障制度的缺陷在社会救助制度中表现得尤为突出。从价值观念上说，求助者只能在没有任何收入和资产的情况下才能得到政府的救助。考虑到在现实生活中的可行性和可操作性，相关的法律规定可能略微“宽松”，除了在收入方面划定明确的标准之外，求助者拥有的金融资产和房产通常也会被限定在一个较低水平的范围之内，同时，其消费行为和生活方式都会受到严格的限制。就社会保险制度而言，在方案设计上，无论采用现收现付制，还是采用储备积累制，其着眼点毫无疑义同样是“以收人为本”的。从上个世纪80年代开始，由于人口老龄化进程加速，现收现付制被认为无法应付“银发浪潮”的冲击，因而不再为相当一部分经济学家们看好。90年代初在世界银行的策划和推动下，储备积累制声名鹊起，”。当时国际资本市场，尤其是美国的资本市场的“投资神话”也确实能为这种社会保险模式造势。

　　然而，经济的发展不可能是一帆风顺的。在1994年世界银行积极推广“储备积累制”养老保险模式时，国际劳工组织(ILO)与国际社会保障协会(1SSA)的专家就称之为“危险的战略”。他们认为：向储备积累模式的转变，会使养老保障制度暴露于投资风险中。“老年收入安定”这一目标总是被资本市场的利率风险所左右。这一模型只是改变了风险的内容，而风险本身却并没有减轻。到世纪之交时，国际资本市场趋于更不稳定。养老基金的贬值，包括“美国私营养老基金缩水5000亿美元”，“智利私营养老保险基金投资效益持续下降”……成为国际社会关注的焦点，于是新加坡模式出现。

　　(二)新加坡经验给我们的启发新加坡的中央公积金在20世纪中期开始建立时，就采取了完全储备积累制。当时的制度设计是单一目标的，即劳动者在劳动年龄时通过自己与雇主双方向中央公积金供款，以积累起一笔资金，到退休养老。但是，后来新加坡的公积金管理部门考虑到单纯储备资金的风险太大，为了不把所有的鸡蛋都装在一个篮子里，便陆续将住房、医疗和教育等保障项目也加人到中央公积金制度中，从而形成一个具有多重复合目标的社会保障制度设计。有研究表明：劳动者通过中央公积金积累的资金有一半以上用于住宅，而到退休时，领取的养老金实际上只是积累的资金的很少部分。也就是说，在新的制度安排中，退休养老时的收人问题已经不再是考虑的重点，资产建设，尤其是对于不动产(住房)的投资和建设成为这项制度的核心。

　　这样，对于劳动者来说，公积金就不再是一笔完全由政府控制只能用于老年生活保障的“死钱”，而是一笔属于自己的资产，甚至是可以用于向住房、教育等方面的投资的资本。这个变化具有革命性的意义，因为其完成了“以收人为本”到“以资产为本”的飞跃。由于因为房产的使用价值和市场价格的变动较小，因此具有保值的意义。而在遭遇风险时，房产完全有可能再次转换为资金，譬如年老多病急需用钱时，则可以将房屋抵押、变卖或租赁，兑换出急需的现金。

　　新加坡的中央公积金是迈克尔·史乐山教授非常赞赏的制度模式。尽管在国际上，也有不同的声音，或许本文中对这个模式的概括有些理想化，或者说其在实施中还是会有很多问题。但是，就制度安排和制度设计的本身而言，新加坡人的创造是值得我们借鉴的。

　　(三)基础—整合的社会保障制度当然，我们并不是想要照搬照抄新加坡模式，我们需要依国情加以改造。2001年，在对中国社会保障制度的现状和问题作出研究之后，提出了一个新的观点，即“基础一整合的社会保障制度”，并且在此后的4年多时间里不断地对这个概念框架加以丰富和修正。所谓的“基础”是指：所有的保障项目都分成基础的和补充的两部分；政府的责任是确保基本生活水平；补充项目可以以资产建设为本。所谓的“整合”是指：社会保障制度是一个整体。所有的保障项目之间都有有机的联系；基本保障和补充保障之间有着不可分割的有机的联系；收入保障、资产保障和福利服务之间有着不可分割的有机的联系。

　　当然，“基础一整合”这一复合概念本应是一个“在中国行得通”的可持续的社会保障制度的题中应有之义，但是我们迄今为止的社会保障制度改革恰恰是与此背道而驰的。为了进一步阐述我们的观点，以下，我们将就社会保险制度和社会救助制度的进一步深化改革提出我们初步设想的框架性思路。

　　二、社会保险制度改革中“以资产为本”的政策思路

　　中国社会保险制度的改革始终处于不尽人意的困境。当90年代中期提出“社会统筹与个人账户相结合”的改革思路时，我们以为找到了出路。但是，就在政府有关部门宣布“制度雏形”建成的翌年，突然冒出的一大堆问题，譬如养老保险的“窟窿”问题、“空账”问题……向中国政府和社会亮出了制度“不可持续”的“黄牌”——进一步改革的出路在哪里呢?

　　(一)上海的“小城镇社会保险”给我们的启发自我们提出基础一整合的社会保障制度的概念以来，经验告诉我们，自下而上的改革成功的可能性更大，我们一直想与地方政府的实际工作部门合作，以在实践中进行更深入的探讨。四年之后，文汇报、解放日报报道了上海市的“小城镇社会保险”的模式(以下简称“镇保”)。“镇保”是上海在加快社会保障体系建设过程中进行的一项新探索，其可以形象地概括为“24+X”。其中的“24”，是指“镇保”的基本费率为24%，它以上年社会平均工资的60%作为基数，其中包含了17%的养老保险、5%的医疗保险和2%的失业保险。这是“镇保”的基础性子台，实行社会统筹，用以确保基本的养老、医疗和失业保障；而其中的“x”，是补充保险，企业和个人在参加了“镇保”、并按24%的缴费比例缴纳社保费后，还可以自愿选择是否缴纳这个补充保险。截至到2004年年底，上海市已经有将近59万人参加了这项社会保险制度。

　　“镇保”模式实际上与我们提出的“基础+补充”模式不谋而合。现在的问题是，这与城市职工社会保险(简称“城保”)的“社会统筹+个人账户”的模式有什么差别呢?毫无疑问，“镇保”模式大大降低了参加社会保险的门槛，其中的“24”部分，是前一年平均工资的60%的24%；而“城保”模式则是前一年平均工资的48%。按此计算，“镇保”模式的缴费率实际上只有“城保”模式的30%，实际上是前一年社会平均工资的14.4%。但问题是缴费率的不断攀升。

　　“城保”模式的缴费率是很高的，企业缴费率是上年社会平均工资的36%，如果加上住房公积金则为43%；个人缴费率是11%，如果加上住房公积金是18%。企业和个人总的缴费率达到47%，加上住房公积金竞高达61%。国际上一般认为：养老保险，企业缴纳部分的警戒线是10%，达到20%就难以为继了。然而，在上海则达到了22%。高缴费率无疑是一道高门槛，必然使相当一部分企业，尤其是私营的中小企业没有能力进入社会保险安全网中。部分国有企业因为享有特殊地位，仍在覆盖范围内，但欠缴保险费的情况严重，这又造成了社会保险制度本身的财政困难。于是，整个社会保险制度的运作便进入了一个恶性循环：因为资金困难，就在提高缴费率上做文章；提高缴费率又使未参保的企业和个人难于加入，已参保的则更多的欠费……

　　而“镇保”模式中称为“24”的基础部分的缴费率比“城保”模式的下降了70%。且政府承诺，将来领取的养老金保证不低于社会平均工资的20%。同时，所有的养老金领取者处于同等水平。这就在基本养老金这一块，切切实实地实现了社会公平。

　　尽管现行“城保模式”也有“社会统筹与个人账户相结合”的说法，但两者都属于基本社会保险的范畴。虽然目前也在推行“企业年金”、“补充医疗保险”等属于“第二支柱”的补充制度。但是，当基本部分已经达到48%的高水平时，可想而知，除了具有“垄断”性质的国有大中型企业外，还有几家企业能够“补充”得起。

　　而“镇保”模式使社会保险制度具有较大的弹性，它是通过被称为“X”的“第二支柱”——补充保险部分来实现的。与现行政策中的个人账户相比，“镇保”模式的“X”部分的特点可概括为：1.自由选择：保险项目和保险费率可选择；2.市场机制：运营模式为市场化或准市场化；3.政府监管：政府通过立法和行政手段监管。

　　(斗理想模式：上海经验与新加坡经验的整合如果在资产建设理论的指导下，将上海“镇保”模式与新加坡经验整合起采，我们又可以得到怎样的一个新的社会保险模式呢?“镇保”模式中“X”部分的设计，打通了补充保险与资产建设的通道。补充保险可全部或部分采取“个人发展账户”的办法。所以，与现行的个人账户相比，对个人而言，“X”部分即是补充保险的部分，并具有以下三点革命性的意义：

　　1.改产权不明为明确的个人资产。现行的个人账户的产权是不明晰的，其潜在的意义更多的是一种“计算方法”。而“个人发展账户”中的储蓄款项，完全归个人所有。政府给予的限制是用于个人或家庭的发展，诸如养老、购房、教育(包括个人深造和子女上学)，也可以包括在特定环境下的医疗费用。’

　　2.改分门别户为综合的发展账户。现行的个人账户，养老的只能用于养老，医疗的只能用于医疗，住房的(公积金)只能用于住房。这样，企业和个人必须分门别类地开很多账户，还要专款专用。但这不合理，明明是自己的钱，却不能集中起来解决一个对个人或家庭特别重要的问题。譬如一个人在40岁时得了癌症，他只能在医疗保险的范围中考虑医疗费用问题，其他的如养老保险账户和住房公积金账户可能都帮不上他的忙。而综合的个人发展账户就可以解决这个问题，因为有基本社会保险作为前提，年老退休后的基本生活无论如何是有保证的。

　　3.改分月领取为灵活的随需随取。因为有基础养老金，个人发展账户中的养老金部分，并不非要按月领取。现行按月领取的方式，对于相当一部分的退休人员来说，实际上是每月一次从保险账户往储蓄账户的转移。个人发展账户中的资金明确属于个人，账户的主人到退休后就可以随需随取。不需要时，仍可放在账户中生息，免去了很多麻烦。这样的设计，也使推迟领取基础养老金的年龄成为可能。

　　另外，个人发展账户还有一点好处是，可以将住房公积金与养老保险合并，再次减少企业和个人的总缴费率，促进即期消费。因为从总的人生安排来说，购房是劳动年龄阶段要做的事，养老是要保证退休以后的生活消费，所以，完全可以存一笔钱同时完成上面两个目标。新加坡的经验可以证明这一点，可能是当年我们学习新加坡经验时并没有完全领会其实质。

　　从现行模式向新模式的过渡个人发展账户的设计也给从现行制度(城保)过渡到新制度(镇保)留下了充分的余地。可以设想：以前的相关讨论中的“老人”，待遇基本不变，但分成两个部分来实现：基础部分以社会统筹和现收现付的方式来实现，如有不足，则由政府财政托底。补充部分由政府通过转让国有企业的股份或将国有资产变现来支付。但不是一下子都转让或变现，而是根据每年进入领取养老金范围的退休人员实际需要的资金，作出短期、中期和长期的计划，逐渐出让股份或变现陕似目前很多学者主张的“虚拟账户”)o“中人”可以有两种选择：其一，可以延用“老人”的办法；其二，也可以将“中人”以前“视同”的部分用折算的办法计人个人发展账户中。也许，将这两者相结合，还可以衍生出第三种办法来。

作者：唐钧
来源：《社会保障制度》2005年第07期