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资产建设与社会保障（下）

[ 社保园地 ]　[ 2005年12月6日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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　　三、社会救助制度改革中“以资产为本”的政策思路

　　1993年在上海首创的城市居民最低生活保障制度，帮助中国在减缓城市贫困、稳定社会和推进经济体制改革进一步深化等方面发挥了巨大的作用。正因为如此，近年来，中国社会对这项制度寄予的期望也越来越高，很多与城市贫困相关的棘手问题都希望通过这项制度来予以解决。但是，从社会政策理论看，没有一项社会政策是“万能的”。一项政策或制度的设计，其功能和有效性总是要受到制度本身的特点和外部环境的制约。当一项政策的潜能被挖掘到相当程度时，可能就要考虑其未来发展的走势。
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　　(一)城市低保制度的深层次问题在中国建立城市低保制度之初，澳大利亚新南威尔士大学社会政策研究中心的彼得·桑德斯教授就给了我们一些忠告：社会救助制度(亦即中国的城市低保制度)，具有三个“与生俱来”的缺陷。1.这类制度并不能真正帮助救助对象(低保对象)脱贫；2.这类制度是高成本的，尤其需要大量的人工成本；3.这类制度容易同时遭受来自两个方面的抨击，其结果往往对“真正的穷人”不利。而上述缺陷在城市低保制度走入第十二个年头之时表现出来：

　　尽管在中国城市低保制度的发展过程中，我们充分地利用了基层社区的各种社会资源，尤其是人力资源，成功地以极低的成本使这项制度正常运转起来。但从这项制度建立起，就听到基层的低保干部反映“家庭收入核实难”。实际工作部门为解决这个问题可谓是绞尽了脑汁，设计了相当严密的行政程序，张榜公布、民主评议、跟踪调查……

　　但是，这可能引发一场制度实施者与求助者之间的博弈。当低保制度的外延不断扩大，将医疗、住房、子女教育、冬季取暖等等问题都纳入其实施范围时，这些潜在的问题就逐渐凸现出来。甚至有的“申请者”要求，可以不要低保金，就要那些补贴和优惠政策。于是，这部分人与基层干部之间的关系紧张起来甚至发生冲突，本来是为稳定社会而设计的制度却有可能造成社会的不稳定。还有人抨击要求低保对象参加社区公益劳动、不准养宠物、不准戴金银首饰等等规定不人道；也有人认为现行制度就是在“养懒汉”。要是上述的“博弈”进一步发展的话，无疑会招来更多的攻击，而最后受伤的是“真正的穷人”。

　　此外，由于低保申请者几乎与居委会干部是“零距离接触”，也导致了很多问题：一是因为拒绝不符合条件的申请而使部分居委会干部的人身和财产安全受到情急的街邻的威胁，二是“抬头不见低头见”的熟人社会使部分爱面子的居委会干部易犯优亲厚友的错误。

　　调查表明，在目前的低保对象中，实际上有劳动能力的要占到50%左右。但是，现行低保制度的发展趋势是否会使这部分人形成“福利依赖”?将2000多万城市贫困人口置于城市低保制度的庇护之下，不是国家政策的最终目的，至少对其中50%的有劳动能力的人来说是如此。

　　(二)城乡低保制度与“资产建设”迈克尔在《资产与穷人——一项新的美国福利政策》一书中写道：“如果家庭想要长久地改善其生活条件，就必须就教育、住房、产业等方面进行投资和积累。这个道理对所有的家庭都是一样的，无论是贫困家庭还是富有家庭。”对于为穷人设立的个人发展账户，在用于指定的发展目标时，迈克尔主张政府给予资金匹配。譬如：在美国的一些发展计划中，如果将积累的资金用于个人发展或子女上学，则政府给予1：1的资金匹配；如果用于做小生意，政府的匹配将是1：3；如果用于购房，政府的匹配将是1：7，等等。

　　上述做法是具有革命性意义的：首先，这种制度鼓励人们积极的工作，因为要向账户中存款，你就必须得努力挣钱。其次，改变了以往救助方式的被动性。以在使用时政府给予匹配的激励机制下，将未雨绸缪的主动权首先交给了个人。再次，这种制度放弃了要使穷人的所有收人和资产消耗殆尽才给予救助的基本理念，而用要求他们按计划存款的经济手段来鼓励他们自立、自助。

　　(三)低保对象“个人发展账户”的初步设想要在今后低保制度的发展进程中运用“个人发展账户”的概念，是否可以采取以下的发展策略：

　　1.按照中国的国情，对1000多万有劳动能力的低保对象及其家中的被赡养的家庭成员实施“个人发展账户”的政策，先不对低保金作任何变动(保证他们最起码的生活)，将范围限定在目前诸如医疗、住房、教育、(北方)供暖等“配套措施"3z。

　　2.可先在一些小项目上做试点。近年来，北方的热力供应方式的改革正在风头上，可以先在这方面进行试验。譬如，让低保对象向他们名下的有利息优惠和不交利息税的个人发展账户中存钱，假设每年的集中供暖费用需要1200元，分解到每个月，就是100元，要求低保对象每个月向这个账户至少存人30-50元，一年下来就有360元或600元，到交供暖费的时候，政府再给匹配840元(70%)或600元(50%)。存款的数额可以超过50元，但应该有个上限(譬如100元或200元)o

　　3.交纳供暖费用以后剩余的资金仍然归个人所有，等存到一定的数量后，再提出别的限制目标及匹配标准。可按子女教育、医疗、住房等顺序逐步推开。

　　4.可以将这个概念逐步推到可持续生计方面，将资金用于必要的生产性开支。

　　5.逐渐将个人发展账户的做法向边缘户开放，可以在匹配的标准上有所区别。

　　6.最终的目标是使每一个公民都具有一个综合性的“个人发展账户”，甚至可以考虑将各类社会保险和公积金都纳入这条轨道。

　　作者简介：唐钧，中国社会科学院社会政策研究中心研究员。(100732)

　　原载《江苏社会科学》(南京)，2005.2.217—221

作者：唐钧
来源：《社会保障制度》2005年第07期