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农村社会保障体系建设的目标、思路及制度（下）

[ 社保园地 ]　[ 2006年1月16日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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　　三、农村社会保障体系建设的目标与思路

　　(一)农村社会保障体系建设势在必行

　　建立农村社会保障体系，为农民提供基本的社会保障，是世界各国社会经济发展到一定阶段的必然选择。在我国，逐步建立和完善农村社会保障制度不仅完全必要，而且十分紧迫。

　　其一，是全面建设小康社会的必然要求。要实现建设小康社会的奋斗目标，城镇人口的比重必须有较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别必须逐步减小，社会保障体系应当比较健全，人民过上更加盲足的生活。而保障农民的基本生活、促进农民的健康是小康社会的基本前提。

　　其二，是解决“三农”问题的重要途径。建立农村社会保险制度，用现代社会保障制度替代传统的土地保障和家庭保障，完善农民的城镇化进入机制，有利于加快城镇化进程，从根本上化解人多地少的矛盾，提高农业生产率。

　　其三，是应对人口老龄化和保证计划生育国策可持续性的客观需要。由于农村人口的严重老龄化和家庭结构的变迁，农民家庭养老和土地养老功能已严重削弱，农民迫切需要从家庭养老向社会养老转变。据北京市大兴区有关部门2003年5月对不同类型的201个农户进行的问卷调查，71%的被调查对象认为农村养老方式应由家庭养老逐步向农村社会养老保险过渡。另一方面，如不及时为计划生育农民提供基本的社会保障，计划生育政策将很难得到广大农民的支持，政策实施也将难以为继。

　　其四，是促进经济发展的必然要求。我国经济发展正步入一个关键阶段，人均GDP突破1000美元大关。如果占人口多数的农民长期收入低下，基本物质需要得不到满足和保障，国内市场就难以进一步拓展和启动，最终必将制约整个国家经济增长的潜力和水平。

　　(二)农村社会保障体系建设的目标

　　按照全面建设小康社会和我国社会保障体系建设的目标，农村社会保障体系建设既要考虑到需要与可能，循序渐进，又要考虑到最终与城市接轨，形成全国一体化的现代社会保障制度。针对我国农村发展的不平衡性、收入水平的较大差异性以及单一层次的社会保障很难照顾到各方面要求的实际，必须建立以基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭保障等形式并存的多层次，低水平(保险待遇水平与经济发展水平相一致)、广覆盖(最终覆盖所有适龄农民)、共同负担(基金由政府、集体、个人共同负担)、统分结合(基金的经费筹集、管理与使用实行社会统筹与个人账户相结合)、社会化管理的社会保障体系。具体目标是：

　　——近期目标。用3—6年的时间，在经济发达地区全面实行农村养老保险、合作医疗(或医疗保险)和最低生活保障制度，改革农村养老保险制度，到2010年，养老保险和医疗保障覆盖50—80%的农民，农村低保覆盖全部农民，逐步推进城乡社会保障一体化进程；在中部和西部地区积极开展农村养老保险和合作医疗试点，完善制度，有条件的地区推进农村居民最低生活保障制度。

　　——中期目标。用10年左右的时间，在经济发达地区实现城乡基本社会保障制度的统一；随着经济的不断发展和城市化进程的加快，农民数量不断减少，到2020年在中部地区和有条件的西部地区，农村养老保险、医疗保障覆盖大多数农民，农村低保覆盖所有农民，农民健康状况改善，老年生活有所保障。

　　——长期目标。用20年左右的时间，建立适应我国经济发展状况和农民保障需要的、城乡统一的基本社会保障制度，使广大农民老有所养、病有所医，基本生活(最低生活)得到保障。

　　(三)农村社会保障体系建设的基本思路

　　农村社会保障体系建设必须突破现有城乡分割的格局、突破重城市轻农村观念的束缚、突破各级财政只管城市社保不管农民社保的做法，从社会经济发展全局的高度，树立城乡统筹的观念，把农民享受社会保障作为其应有的一项基本权利，把向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基本义务，把建立农村社保体系当作国家长治久安、经济和社会可持续发展的大计。

　　1、制度定位——统一的社会保障体系的重要组成部分

　　农村社会保障，主要包括养老保险、合作医疗(医疗保险)和农村低保，是国家的一项长期社会政策，是统一的社会保障体系的重要组成部分。其中养老保险、合作医疗(医疗保险)在性质上属于基本社会保险，既不是补充保险，也不是商业保险和农民储蓄，更不是农民负担。

　　2、社会保障与家庭保障相结合，保障水平适度，不能盲目攀比城镇标准

　　由于农村社会保障的社会保险属性(除低保)，决定了必须遵循权利与义务相对应、公平与效率相结合的原则，由个人承担相应的筹资义务，而不是政府提供的“免费午餐”。由于我国国家财力有限，农民的缴费能力也有差距，因此，现阶段社会保障还难以完全替代家庭保障，农村养老和医疗保障仍然必须坚持和强调社会保障与家庭保障相结合。

　　保障水平也要适度。由于农民的收入水平普遍低于城镇居民，因此，缴费水平不能超出农民的承受能力；同时，农村消费也远低于城镇，相应地，农村社会保障的待遇水平也应当大大低于城镇社会保障标准。

　　3、保障资金由个人、集体(单位)、国家共同负担

　　我国现行农村社会养老保险制度难以为继的根本原因是，基金来源基本只是农民个人的缴费，由于集体经济弱化和乡镇企业的民营化、股份化，集体补助能力下降，补助资金难以落实，而政府扶持也未到位，甚至经办人员的工资及管理费也必须由基金支付(提取3%的管理费)，在基金保值增值无门的情况下，制度运行必然面临问题。如此一来，本应由三方承担的社会保险几乎变成了农民的个人储蓄。

　　筹资问题是推进农村社会保障体系建设的核心问题。解决这一问题的有效选择是，不能光靠个人缴费，集体经济组织或农民个人所在的乡镇企业(自雇人员为本人)必须承担相应缴费，国家一方面承担经办人员的工资及管理费用，同时也要按一定比例相应投入，并在政策上为基金的投资运营提供渠道。当然，各主体的责任也应根据各保障项目的性质有所侧重，如农村低保完全由政府出资，养老保险和医疗保障则由三方出资。

　　政府要加大财政投入力度。按照公共财政的要求，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重，并安排一定比例用于农村保障，改变目前政府财政对农村社会保障扶持微于其微的状况。要适当增加集体补助，通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径，增收节支，大力发展壮大村级集体经济，提高村集体对农民的补助能力，并制定相应的办法规范村集体对农民的补助。要引导农民自身增加投入。完善补贴政策，提高政府和集体对农民参保的补助比例，通过政策激励，吸引农民参保。

　　4、因地制宜，逐步推进

　　我国地域辽阔，各地经济发展极不平衡，而且这种态势在相当长的时间内都不可能根本改变，加之，各地农村社会保障的工作基础不一，在较短的时期内建立起全国统一的农村社会保障制度模式只能是天方夜谭，根本不可能做到。因此，必须因地制宜，稳步实施。

　　从时间先后或具体步骤上讲，必须贯彻“先易后难，逐步推进，重点突破”的战略方针，先重点突破乡镇企业职工、专职村干部、民办教师等特殊群体的养老和医疗保障工作，当纯农户比例降到一定程度和经济发展达到一定水平时，再把农村人口全部统进来，普遍推行，最后实现城乡基本社会保障一体化的飞跃。

　　从地域上讲，对江苏苏南等经济发达地区和部分城郊地区，有的可以一步到位，直接实行城乡统一的社会保障体系，有的则宜立足于建立覆盖面广、保障项目完备的农村社会保障体系，全面探索包括农村养老保险、医疗保险、农村低保等在内的社会保障制度安排。而对于欠发达的农村地区，应本着急用先立的原则，从农民最急需的保障项目入手，先建立农村低保，实行合作医疗试点并稳步实施，并在经济条件较好的农村进行养老保险制度试点。

　　四、农村社会保障制度架构

　　按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的客观要求，我国应在农村逐步建立社会养老保险、农村医疗保险、农村最低生活保障制度，力争到2020年农村社会保障实现与城市社会保障的基本接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。

　　(一)农村社会养老保险

　　农村社会养老保险制度的目标是争取在2020年基本建立起覆盖范围比较广泛、保障水平逐步提高、保障方式多层次、资金来源多元化、制度法制化、管理规范化、服务社会化的比较健全的制度体系，使广大农民得到切实的基本保障。

　　1、制度模式：农村社会养老保险建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，以个人账户为主，实行小统筹、大账户。每个公民，包括农民，一经出生，无论以后流动或迁移到哪里，均享有一个终身不变的社会保障号码(同身份证号)，用于记录个人社会保障缴费和关系。单位或集体缴费的一部分和全部农民个人缴费计入个人账户，个人账户实行缴费确定型的支付办法，即按个人账户储备积累的总额确定保障基金发放标准，体现效率原则，以充分调动农民参保的积极性。

　　鼓励有条件的地区建立社会统筹基金，实行与城镇社会养老保险基本相同的制度。财政要加大投入，财政出资和余下的单位(或集体)缴费进入统筹基金。社会统筹基金按待遇确定型的原则，除用于承担个人账户支付完毕后的支付责任，还可按当地农村生活支出一定比例发放社会统筹养老金，社会统筹养老金作为个人账户养老金的补充，以体现社会公平。

　　2、筹资机制：由三块组成，即农民自己交一块，集体(或乡镇企业等单位)补助一块，政府扶持一块。(1)以个人缴纳为主，原则上个人缴费比例应该占到缴费总额的50%以上。(2)以集体补助为辅，原则上集体补助比例控制在缴费总额的10%—30%，但也不能低于5%。各地可根据自身的经济实力确定集体补助的上限。(3)政府给予政策扶持，重点放在政策引导、鼓励农民投保和给予激励上，可以视财政情况，财政给予缴费总额10—30%的统筹基金。

　　3、缴费水平和方式：(1)缴费标准：设立低、中、高多个档次，由参保人根据不同的经济条件、收入水平、健康状况进行自主选择，并可在申请批准后调整缴纳档次。最低缴费标准按最低享受(支付)标准倒推，应在加上政府和集体的补助后，能保证基本的养老需要，可按人均纯收入的一定比例做出原则性的规定。(2)缴费方式：积极引导农民按月度或按年度定期缴费。同时，要根据农民收入的不稳定性和周期性，允许采取灵活多样的缴费方式和期限；在遇到自然灾害和疾病等困难无法按时缴纳时，经批准可暂停缴费；继续缴费的，缴费年限可合并计算。

　　4、基金管理和运营：(1)基金以县(市、区)为单位独立运作，由社保经办机构集中统一管理，专款专用；有条件的地区，逐步提高统筹层次。(2)为参保农民建立个人账户，将个人自己缴费和部分集体补助以及历年利息积累全部计入个人账户，不得从基金中提取管理费用。(3)积极探索养老保险基金的保值增值途径，按国家有关基金运营的法律法规规定对基金进行市场化运作，力争保值增值。基金运营由省级社保经办机构负责。

　　5、待遇享受：(1)原则上年满60周岁时开始享受；(2)享受标准：根据个人账户积累额，按当地农村居民60岁时的平均余命作为个人账户计发系数，按月发放；个人账户余额不敷使用的，由统筹基金支付。各地要加大财政和集体(单位)投入，有条件的地区要发放社会统筹养老金。

　　(二)农村医疗保障制度

　　农村医疗保障制度的目标是减轻农民患病后的经济负担，提高农民健康水平，力争覆盖大多数农民。农村医疗保障不宜建立全国统一的模式，应由各地根据当地的发展水平灵活选择保障模式。基本制度模式是农村合作医疗，但各地也可选择住院保险乃至直接实行城镇社会基本医疗保险制度。目前，应在试点的基础上，进一步改进完善农村合作医疗制度。到2020年，在发达地区实现农村医疗保障与城镇基本社会医疗保险的住院医疗对接，具备条件的地区也可与城镇社会医疗保险实行完全统一的制度；在其他地区，全面实行农村合作医疗制度，随着城市化进程的加快和农村人口的减少，最终逐步实现城乡社会基本医疗保障一体化。

　　农村合作医疗保险制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，并逐步提高农村合作医疗保险筹资标准。农民个人缴费，以户为单位参加，按每人每年一定标准缴纳；具体标准，由各地根据本地农村经济发展状况、财政承受能力和农民医疗需求确定。政府资助原则上由地方政府承担，由中央政府继续对中、西部地区实行财政资助。在坚持大病统筹为主的原则下，各地可根据实际情况，确定新型农村合作医疗的补助方式，鼓励进行制度创新。要积极探索以大额医疗费用统筹补助为主、兼顾小额费用补助的方式，在建立大病统筹基金的同时，可建立家庭账户。可用个人缴费的一部分建立家庭账户，由个人用于支付门诊医疗费用；个人缴费的其余部分和各级财政补助资金建立大病统筹基金，用于参加新型农村合作医疗农民的大额或住院医疗费用的报销。个人缴费划入家庭账户的比例，由各地区合理确定。

　　(三)农村最低生活保障制度

　　农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救助制度，是农村社会保障制度的关键所在。目前，只有少数地区建立了这项制度。获得基本生活保障也是农民的一项基本权利。为此，国家应在农村地区加快推进这项制度，逐步扩大覆盖面，使农民中的贫困弱势群体不致陷入衣食无着的境地，体现社会公平与正义。力争2010年在所有的农村地区都实行这项制度，以与城市低保共同构筑我国的基本安全网。在实施农村低保的过程中，一要科学确定最低生活保障线标准；二要合理筹集保障资金。保障资金应由各级财政承担，并吸收社会捐赠，不能转嫁到农民身上；三要正确界定保障对象。农村最低生活保障对象一般应包括低收入家庭、因病灾致贫的家庭、“三无人员”等。

　　(作者单位：劳动和社会保障部社会保险研究所)

作者：华迎放
来源：《经济要参》2005年第56期