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外来劳动力、社会保障体系与经济发展—以上海为例（下）

[ 社保园地 ]　[ 2006年1月17日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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　　五、对现有外来劳动力政策的思考

　　改革开放以来，上海常住流动人口数量不断增加，外来人口的年龄结构以]5—39岁的青壮年劳动力为主，相对于户籍劳动力而言外来人口劳动力十分年轻，人口负担系数很低.大多是劳动力人口，比重占到85%左右。就我们调查的5家企业而言，外来劳工的平均年龄都不超过30岁。其中，已婚所占的比例也不到一半。
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　　上海外来劳动力数量呈指数模式增长。但不同的阶段增长速度有明显的区别，其中既有政策因素的影响，也有经济增长因素的影响。

　　就上海外来劳动力数量看，20世纪80年代前半期受到国家政策的影响，外来劳动力增长缓慢，1980～1983年，每年只有3-4万人，1984年以前不足10万人。1984-1990年以每年21%的高速递增，1990年开始超过50万人。1992年开始，由于开放浦东地区，以及兴建地铁、高架路、国际机场等基础设施，上海的外来劳动力数量增长迅速，尤其是在建筑业，1988-1993年建筑业外来劳动力增加了3倍。1990～1997年外来劳动力增长速度为16%，1996年开始超过100万人。由于本地就业压力加大，自1996年以来，上海对外来劳动力的清退与限制力度加大。从2000年起要求单位新招用外来劳动力的，需要先进人上海职业介绍网络招用本地劳动力，在招不到的情况下才可到外来劳动力市场招用外来劳动力。招到外来劳动力后，由单位统一办理《就业证》。为进一步限制企业对外来劳动力的使用，还要求单位按实际使用外地劳动力的人数缴纳务工管理费和管理基金，以提高使用外来劳动力的成本，降低企业对外地劳动力需求。但是，由于上海本地居民对工资水平的期望过高，和对工作过于挑剔，使得现实中存在较为严重的“清得退外来工，请不来本地35"的情况，我们在调查中发现，企业之所以愿意雇佣外来劳工一是可以少付工资，降低生产成本；二是一些苦脏累差的工作也愿意干。所以，即便有相关限制措施出台，但是外来劳动力增长依然很快，1997~2003年年均增长21%，1999年超过200万人，2000年超过300万人。
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　　外来从业人员占本地从业人员的比重不断攀升(图6)。1980年代初期只占0.5%左右，1995年以后外来劳动力在总劳动力中的比重开始超过10%，1995年外来劳动力和本地劳动力数量之比约为1：9，1999年该比例约为1：4，2001年以后约为1：3，2003年达到1：2左右。

　　根据最近的统计资料，一半以上的本地劳动力在国有和集体企业工作，而只有14.3%的外来劳动力在这两类性质的单位工作。大部分(44.2%)的外来劳动力在私营部门工作，从事个体经营的外来劳动力的比重也要高得多(表5)，外来劳动力和本地劳动力在所有制不同的单位的分布有明显的差异。
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　　以中国的统计口径为参考，职业可以分为各类管理人员、各类专业技术人员、办事人员、商业服务人员、农林牧渔水利生产人员、生产运输设备操作人员和其他劳动者。第五次人口普查数据显示，88%的外来劳动力从事各类服务业、制造业和其他非正规就业，只有4.3%的人作为专业技术人员和办事员，从事各类管理工作的人十分稀少。与此对应，本地劳动力中分别有3.4%，12.8%和11.8%的人从事管理工作、专业技术人员和办事员，从事“白领”工作的比例相对外来劳动力而言要高得多。

　　2003年上海外来人口抽样调查数据显示，外来劳动力的职业分布情况基本没有大的变动，位于前四位的职业分别是生产工人、建筑工人、商业服务人员和餐饮业服务人员。分别占外来从业人员的34%、20%、14%和8%。各类专业人员的比重有所增加，从2000年的3.8%增加到2003年的5.4%。
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　　在工资待遇方面，根据2003年上海外来人口抽样调查资料和2003年上海统计年鉴的资料，不同行业2003年外来劳动力和本地劳动力的平均工资存在明显的差距。从表6的数据可见，在所有行业，本地从业人员的平均工资明显高于外来从业人员，尤其是外来劳动力比较常见的职业，如生产工人、建筑工人、餐饮服务人员、商业服务人员等，外来劳动力的工资只有本地劳动力的一半不到。一般而言，相对于本地劳动力，外来劳动力工作时间较长，小时工资和月工资水平都较低。如果考虑到外来劳动力的工作时间要长得多，那么收入差距会更大。
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　　但是，需要明确的是外地劳动力就业与本地劳动力就业是否受到了同样的待遇，目前的这一分布是否是劳动力市场对外地劳动力有所歧视的结果?仅仅通过简单的比较可能会产生误导性的结论。外来劳动力和本地劳动力在职业分布上的差异和工资差距可以是多种原因造成的，可能是二者在人力资本和劳动生产率方面的差异所致，也可能是一些限制性的政策或是雇主歧视等因素。显而易见，劳动力自身的素质和其他因素方面的差异会引起其在劳动力市场上竞争力的差异。根据上海社科院1996年和1995年的调查(Meng & Zhang，2001)，上海本地劳动力和外来劳动力在与劳动生产率相关的因素方面的区别如表7所示。
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　　如果人力资本和其他条件相同的劳动力在职业进入、工资待遇等方面受到不同的对待，我们才能认为劳动力市场存在诸如性别、户籍等方面的歧视。因此，只有将这些影响因素都控制了，才能比较外来劳动力和本地劳动力的就业环境差异。现有的研究结果显示(Meng & Zhang，2001)，如果外来劳动力和本地劳动力在劳动力市场上获得同样的待遇，那么外来劳动力从事白领工作的机会将有所增加，从事服务业和批发零售业工作的机会也会增加，相应地，从事生产和其他非正规就业的可能性将会大幅减少。另一方面，本地劳动力从事白领工作的机会大幅下降，而从事批发零售业和服务业的可能性大幅增加。由此我们可以认为，外来劳动力和本地劳动力在职业进入的机会上有显著的差异。同时，外来劳动力在进入国有和集体单位尚存在一些障碍。与之相对照，私营部门对外来劳动力基本是开放的，一方面私营部门更看重劳动力本身的人力资本和使用成本，对户籍性质比较淡化，另一方面私营部门市场化程度更高，工作强度和风险较高，所以对本地劳动力的吸引力不如前两类单位。
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　　同样，如果要判断外来劳动力是否在工资待遇方面受到不公平的待遇，也必须排除那些可以影响工资差别的人力资本因素，如教育程度、工作经验、年龄等。对上海的研究表明大部分的工资差异都无法用人力资本的差异解释。有一部分是由于职业进入方面的歧视导致的，有一部分是职业内的歧视造成的差异。其含义是，外来劳动力和本地劳动力的工资待遇方面的差异不仅来源于职业进入方面的歧视，还源于同行业内对外来劳动力的歧视。同样，由于他们所从事的都是以体力为主的岗位，对年龄的要求倒比较严格，一般都在30岁以下。

　　就我们调查的5家企业而言，对外来劳工学历的要求都偏低，以高中和职校毕业的居多，而且都是定点的通过外地的劳务中介集体招聘而来。据企业的人事管理人员介绍，这些刚毕业的学生，一是因为易于管理，二是学习起来比较快，岗前培训比较省事。对学历要求偏低，和外来劳工所从事的岗位的性质有着直接的关联，因为他们所从事的大多是流水线工人、司机、保安、服务员等以体力劳动为主的工作。

　　上海为外来流动人口建立社会保障的工作起步于2002年，用人单位缴纳综合保险费的基数为其使用外来从业人员的总人数乘以上年度全市职工月平均工资的60%，用人单位的外来从业人员按照缴费基数12.5%的比例缴纳综合保险费(5%为养老补贴，7.5%为大病住院医疗和工伤保险)。2005年，月缴纳数为172.5元。依照规定履行缴费义务的用人单位使用的外来从业人员，可以享受工伤、住院医疗和老年补贴三项待遇。根据规定，外来从业人员连续交费满1年就可获得1份老年补助凭证。外来劳动力在男性满60岁，女性满50岁可以凭证到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取养老金。

　　与此对照，主要覆盖户籍劳动力的上海城镇社会保障体系当前的缴费率与国际一般水平相比已属于很高的水平，养老保险为30%，失业保险3%，医疗保险平均14%，这三项合计就已达到47%；其次，社会保障支出中的主体部分，养老保险的替代率平均为55%，超过其他国家30%-50%的水平。较高的社会保障水平一方面作为一项雇员福利，意味着企业的劳动力成本较高；另一方面，较高的社会保障水平也意味着较多的政府承诺，当社会保障基金人不敷出时，公共财政必须为此买单。有鉴于此，上海目前采取的是外来劳动力和本地劳动力不同的社会保险，以降低外来劳动力的成本和减轻政府的负担，并没有采取深圳、珠海与城镇社会保险接轨的模式。
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　　如果考虑外来劳动力和本地劳动力在社会保障方面的差异，二者在收入方面的差距将进一步拉大。

　　如果外来劳动力数量的增加引起本地劳动力的就业率上升，或并没有引起本地劳动力就业率的下降，那么这两类劳动力很大程度上是互补的。也有可能的情况是，外来劳动力的职业分布与本地劳动力有互补性，外来劳动力从事的是城市原本空缺的职业，或从事的是本地劳动力不愿意从事的工作，因而外来劳动力的增加可能与本地从业人员的数量没有直接的联系。

　　上海外来劳动力与本地劳动力是互补还是替代，精确的量化比较难以做到。但基于上述分析可以看出，首先，从劳动力数量看，过去20多年以及今后可预见的未来，外来劳动力都是上海经济发展对劳动力需求的不可缺少的补充。虽然，上海的失业率最近10年不断攀升，与外来劳动力的数量成正比，但并不能认为二者之间存在显著的因果关系，失业率的上升主要与经济结构调整和国有企业改革等因素相关。

　　其次，从二者职业分布看，外来劳动力目前主要从事的是劳动密集型和低技能的职业。根据2000年第五次人口普查外来流动人口职业构成数据以及上海市统计局《上海市2003年外来流动人口调查数据手册》中对外来流动人口职业分布的抽样调查数据，外来人口从事的职业主要集中在制造业、建筑业、商业服务、餐饮业、居民生活服务等领域，两次调查中外来劳动力的职业分布并没有大的变化。很多相关研究表明(Meng & Zhang，2001；Kenneth，2002；Wang & Zuo，1999)，上海外来劳动力的职业分布长期以来与上述分布类似，较为稳定。因此，在很大程度上外来劳动力填补了低端产业劳动力的供求缺口。从建筑业看，本地从业人员数从1995年后处于小幅下降态势中(图8)，由1995年的44.19万人减少到2002年的31.67万人，2003年略有回升。但是同期外来劳动力中建筑业从业人员却由1995年的18.92万人迅速增至2003年的74.36万人，年均增长率达18.66%。可见，在建筑业本地劳动力趋于减少，建筑业的发展对劳动力的需求大部分是由外来劳动力的供给得到满足。从批发零售和餐饮业看，1995-2003年本地从业人员基本保持稳定，因此外来从业人员在这些行业的增加也未对本地就业构成威胁(图9)。

　　最后值得注意的是，外来劳动力大多处在青壮年期，平均年龄远低于本地劳动力，这样的年龄结构明显有利于缓解本地劳动力不断老化的趋势，有利于提高总体的劳动生产率。

　　一直都认为中国是典型的二元经济结构，劳动力资源有无限供给的特征，从来都是讨论如何限制和引导劳动力有序的流动。始料不及的是在东南沿海地区突然出现“民工荒”，2004年春节刚过，珠三角、闽中南和鄂东南地区的民工缺工就为10%左右。这一现象引起了普遍的关心和疑惑，中国的劳动力是不是无限供给、劳动力短缺对外来劳动力政策有怎样的含义等都是值得深思的问题。

　　首先，中国劳动力资源丰富的格局在未来相当长的时间内不会有大的改变。从总的剩余劳力看，全国目前进城务工的农民为9800万人，达到历史最高记录，但是留在农村需要流人城市的剩余劳动力仍然高达3亿，根据中国城市化的进程，今后10年中大约就有1.5亿的农民要进城，可见，已经转移的劳动力仍然是少数，需要转移的劳动力仍然是多数，劳动力的“无限供给”的态势在相当一段时期内仍然不可能发生根本性的变化。有调查表明，珠江三角洲工资在700元以下的企业招工就比较困难；700-1000元的企业招工可以勉强维持；1000元以上的企业招工基本没问题。所以外来劳动力出现短缺并非劳动力资源不足造成的。

　　其次，有效劳动力供给受到市场调节，并非无限。劳动力资源是否可能转化为有效的劳动力取决于劳动者个人在权衡自身利益后所做出的选择，即劳动参与问题。对于民工而言，其需要回答的问题是，是否外出打／127到什么地方打工?去多长时间等等。这个决策过程是一个成本和预期收益的比较。外出打工的成本是其付出的劳动和牺牲的农业就业所带来的收入；预期收益是其在城市找到工作的可能性和可能获得的工资。在这些因素中，工资收入有决定性的影响。近10余年来，全国各地城市工人的工资扣除物价因素以每年平均6%左右的幅度增长，而在珠三角，民工的名义工资数十年如一日，实际工资是下降的。其原因，从企业的角度看，由于劳动力长期供过于求，使不少企业没有将劳动力作为一种资源来看，只是消耗性、掠夺性地在使用，其结果是，这种损害民工利益的行为必然会造成民工的大量流失。在对一家企业的调查过程中，我们曾经问用工成本在总成本的比重约为多少，企业有关人员告诉我们的数字颇为惊心，大约只占5%-7%。

　　上海存在着对外来劳动力的低成本使用的倾向，外来劳动力在工资待遇、社会保障和职业进入方面受到一定程度的不公平待遇，劳动时间较长，工作条件较差，社会地位较低等问题不可否认。可能出现的“民工荒”让我们重新思考外来劳动力的无限供给假说。在发展城市经济中，特别是在城市化工业化发展过程中，不能以牺牲外来劳动力的利益为代价。应该看到，依靠劳动力的低成本维持产业的竞争力的模式很难持续下去，长此以往，外来劳动力的供给就会出现不足，在市场机制的作用下，就要求提高外来劳动力的价格。

　　在过去的20多年中，以低技能为主的外来劳动力对上海的经济发展做出了不容置疑的贡献，他们从事的职业一定程度上填补了某些本地劳动力的缺位。但值得重视的是，这种数量扩张型的发展模式将会改变，上海已经确立了成为经济、金融、贸易与航运中心的目标，这无疑对劳动力需求产生影响。这种影响更多的是对劳动力需求结构方面而非总量方面。今后经济增长模式势必要摆脱依靠低成本、高投入的劳动密集型和资源密集型产业维持产业竞争力的方式，而是逐步转变到依靠提高技术水平和加大人力资本投入的模式上来。

　　从外来劳动力受教育程度和工资收入的关系(表8)，可以大致看出劳动力市场对外来劳动力的人力资本能够进行比较有效地识别，外来劳动力的人力资本回报比较明显。不难看出，当前外来劳动力的人力资本和收入状况反映出两种可能的情况。一是从供给看，外来劳动力供给以低素质劳动力为主，尽管劳动力市场的人力资本回报较高，但外来劳动力中高素质劳动力仍然占少数。外来劳动力的流入未能满足劳动力市场对高素质人才的需要。前面提到的民工荒，有很大程度是缺乏技术型工人的结构性短缺。二是从需求看，劳动力市场对外来劳动力的需求主要是以其填补劳动密集型的低技能工作岗位，高端产业劳动力的供给主要还是源于户籍劳动力，因而高素质劳动力在外来劳动力中的比重很低。然而，随着上海对人才需求结构发生变化，对高素质劳动力的需求越来越凸现。如果仍是当前的人力资本状况，低素质的劳动力将会过剩，高素质人才需求的瓶颈会加剧。

　　六、相关的政策建议

　　1.从中国经济发展的趋势看，未来—段时期内中国需要逐步完成工业化的过程，这其中的关键问题是要将农业劳动力转化为现代产业工人。上海作为中国经济发展的龙头，其发展历程及其经验将为中国其他地区的工业化和城市化进程提供借鉴和参考。

　　首先，有关管理部门对外来劳工的相关保护措施比较到位。比如，我们调查的企业里，外来劳工的工资都是当月全额发放，并没有拖欠工资现象的出现。根据有关的调查，不拖欠：工资是外来劳工对于工资预期中极其注重的一个方面。

　　其次，上海市在全国率先推出了劳动综合保险这一保护外来劳工的合理措施，到今年3月为止，约有207万外来劳工参加了这——保险，超过了外来劳动力总数的—半以上：但是，这一保险有很大的改造和完善的空间。正是由于这些不足之处，使得一些外来劳工只图眼前利益，以马上到手的工资为最主要的依据和标准，寻找：仁作。有些企业的相关负责人觉得实施起来相当繁琐，而且并未真正施惠于外来劳工，只是便宜了保险公司。比如，医疗保险的门槛太高，很多外来劳工并未从中得益。又如老年补贴的发放是否可以身份证号码作为将来取款的依据，如此，既利于企业的管理，也利于保障外来劳工的合法权益。

　　2.从上海的经验看，外来劳动力对』：海经济增长的贡献十分显著，填补了城市本地劳动力的不足，其就业的岗位与本地劳动力有较强的互补性。尽管不同阶段的措施对外来劳动力的调控力度有所变化，但外来劳动力就业却保持着攀升之势。因此，尤其是就其合理性而论还是就其执行效果来看，对外来劳动力就业采取直接的千预政策是不足取的—外来劳动力就业应当主要由市场调节，由劳动力市场上的供求数量和结构决定，以填补本地劳动力的总量不足和本地劳动力的结构性缺位。

　　3.政府的作用在于完善就业环境，营造公平竞争的环境。低成本使用外来劳动力虽然对外资的流入很有吸引力，可以造成外资涌入、制造业兴起的局面，但较低的劳动力工资和预期收入使得消费结构停滞不前，消费水平增长乏力。微观的效率导致的却是宏观的低效，长此以往，制造业的发展将缺乏内在的动力。因此，政府需要制定合理的社会保障政策和工资资政策，保障外来劳动力的公平待遇和合法权益。

　　4.政府还需要提供必要的公共产品，比如对外来劳动力的培训及给予其子女公平的教育机会。随着城市的发展和产业结构的升级，城市对劳动力人力资本的要求不断提高，劳动力的结构必须随着产业结构而转型。人力资本培训和教育投入对城市的发展有很大的外部性，完全由私人提供会出现供给不足，因此需要政府的介入，根据市场的需求，有针对性地对外来劳工开展一些免费的培训服务，使得他们可以更好更快地在上海找到合适的工作。

　　5.中国不仅是一个创造经济增长奇迹的大国，而且是一个有着深厚的社会文明的古国。歧视性的劳动力市场政策和分割的劳动力市场是对社会公平的损害，走向劳动力市场的融合和统一是通往和谐社会的必由之路。因此必须改变思路，不以上海一地为出发点，而以全国为思考的范围，不应该仅仅局限在以外来劳动力作为本地劳动力不足之补充这一陈旧的观点之中，而应该从城市化现代化的大局出发，制定合理的措施，创造健康的环境和融洽的氛围，使得更多的外来劳动力融人到本地的生产和生活当中，并最终成为本地人，从而完成我国城市化和现代化的建设目标。

　　作者简介：许庆，复旦大学经济学院博士后；封进，复旦大学经济学院副教授。(上海200000)

　　原载《开放导报》(深圳)，2005.4.13—22

作者：许庆　　封进来源：《社会保障制度》2005年第11期