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建立可持续发展养老保险体制的财政条件

[ 社保园地 ]　[ 2006年6月22日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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    国《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确指出：“国家在建立基本养老保险保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。”这标志着中国养老保险体制即将告别单一国家养老保险模式，逐步走向由国家、企业和个人共同参与的多层次养老保险体制。但基本养老保险保障要发挥重要作用，必须要在原有国家单一全包的保险体制基础上，通过改革和完善，使之适应社会保障新形势的需要。在这方面，政府财政方面的作用是重要的。政府财政是实施基本养老保险财务会计管理、资金管理和基金担保的重要部门。财政状况的好坏，财政管理制度的健全与否和管理方式的合理与否，是养老保险体制的重要影响因素。

    一、财政体制与养老保险体制的关系和存在的问题

    １．“条块分割”使基本养老保险基金的有效管理难以形成，基金安全受到威胁。

    我国传统的“条块分割”管理体制在转轨时期衍生而来的社保体制上带有明显弊病，社保相关部门各自管理和支配一种基金，不能形成社保基金总体的统筹协调。基金的分散管理，其收、支、余归各部门，可以给部门带来一定的利益，使得部门为了既得利益不愿将基金管理权上交实行统筹协调。社会保障资金管理上的“条块分割”管理体制在实践中带来一系统列矛盾：①县、市、省级的统筹和部门统筹，都是局部统筹，容易出现地区之间、行业之间社会保险和支付水平结余资金的悬殊差别，使客观上因生产力差距产生的分配不公得不到有力的调节，难以有效地体现社会保险的互济性。②多家分管，自成体系，规范性差并且机构重叠，造成人力、物力的很大浪费，增加管理成本费用开支。③监督制约薄弱，结余资金不同程度地存在挪用和浪费现象，出现了用养老保险金谋求部门利益和管理者个人利益的违纪违法行为，一些地方和部门擅自动用结余资金用于城市建设，甚至盖办公楼、宿舍和从事房地产与证券投资，造成一些投资难以收回的状况，更谈不上保值增值。④极不利于实现社会化管理。由于各部门实行的社会保险的制度、标准、政策不一样，同一保险项目，缴费和待遇水平有较大差异，造成苦乐不均和相互攀比，无法形成统一的社会化管理制度和方式。

    ２．养老保险在一些地方已经出现了支付危机。

    （１）部门分别管理下的社会保险缴费缺乏硬约束和法律保障，保险费欠交严重。现行社会保险筹资方式主要是采取部门的规章或政府的条例形式，缺乏应有的法律保障力量，约束性大打折扣。如有些企业单位采用各种手段逃避社会保险费的缴纳，或隐瞒工资总额，或少报在职职工人数，或转移银行账户，少缴或拖欠不缴，甚至以新办企业为理由拒缴，而行政法规往往对上述行为缺乏追究的力量。

    （２）低统筹水平下的高替代率加大了养老保险基金的支出负担。从世界各国来看，养老金的替代率水平通常不超过６０％，也有的国家以缴费年限的长短来决定替代率水平。我国现行养老保障替代率大约平均在８０％左右，１９９９年普调３０％的基本工资，对离退休人员提高１５％～３０％的养老金标准，又把替代率提高到９０％左右，这无疑加大了养老保险基金的支出负担。

    （３）转制时期的“老人”和“中人”养老制度变化带来的养老保险债务，加剧了养老保险支付困难。在新的养老保险制度建立过程中，一部分已到退休年龄的职工和一部分已参加一定时期工作的中年职工，他们在过去或长或短的时期内未能按新制度的缴费规定积累养老基金，其退休后的养老金，将全部或部分地依靠后人的缴费或政府的补助来承担。但是在建立“个人账户”的养老保险制度下，“新人”缴纳的养老保险费只有社会统筹部分可以充当弥补“老人”和“中人”养老金欠账的财力，而“个人账户”部分如果也用来弥补养老金欠账，只是矛盾后移，同样会出现“个人账户”的“空账”问题。

    养老保险收不抵支基本上有两种情况：一种是一些老工业城市，退休职工占在职职工人数的比例较高，老龄化的问题比较突出，所承担的养老金支出任务较重，而近几年一些企业的经济效益滑坡，因需求不足导致企业破产倒闭，使企业养老金的收缴出现困难，从而造成养老保险的收不抵支。另一种情况是西部地区经济发展水平相对落后，或者是一些市场不景气的行业如煤炭、纺织行业，因企业的经济效益普遍较差、亏损严重，使养老保险费的收缴发生困难，而支出负担不能减下来，使养老保险支付困难提前到来。

    ３．政府财政尚未建立支持养老保险制度的常规渠道。

    任何国家养老保险制度的建立都离不开政府财政的支持，通常有税收优惠、预算管理、财政补助和财务会计制度管理手段。我国从２０世纪８０年代中期着手建立社会养老保险制度，至今已有十多年时间，虽然政府财政参与了养老保险财务会计制度管理和“收支两条线”管理，但至今尚未出台支持养老保险制度的税收优惠办法和财政补助办法，也未编制社会保障预算，以致财政对包括养老保险收支在内的社会保障基金的管理职能严重缺位；养老保险、失业保险和医疗保险基金长期处于县、市、省级地方政府的分散管理之中，上下互不通气，各级收支的真实性如何，结余资金多少，结余资金怎样使用的，没有一家权威机构能说得清楚；出现了部分地区和行业养老保险基金收不抵支的状况。面对这种过早出现的养老保险基金收不抵支问题，财政被迫充当“救火队”，常规渠道尚未形成，应急职能已先启动。中央财政及国家社会保障管理机构在无法详细审查各地收不抵支的原因及真实性的情况下，１９９８年以来连续给予地方上百亿元的养老保险补助。显然这种缺乏审查程序的财政补助，客观上助长了一些地方养老保险基金收支的虚假性。