完善我国失业保险制度的系统思考
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| [ 社保园地 ] [ 2006年7月5日 ] 编辑整理: [ 中国保险网 ] 双击自动滚频 |
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从国际范围看，各国失业保险制度的创设容易出现的偏向，一是“福利化”，过分提高失业保障水平，助长了失业者的依赖和惰性，增加了国家和企业的负担，最终使国家的国际竞争力和企业投资能力下降；二是消极化，仅仅把失业者当做社会负担供养起来，没有采取积极就业政策和用好失业保险资金，摆脱失业人口数量增长而素质递减的困境。完善我国失业保险制度，应当从实际出发，明确失业保险制度的地位与功能，确定基本原则，避免上述两种错误倾向。
从系统的观点看问题，失业保险制度属于消极的失业治理制度。有效的失业保险制度，应当以保障基本生活，促进再就业为目标，以集中资金、分散风险为核心功能，确定以下基本原则，即保持生活稳定，促进经济发展；体现公平，提高效率；市场主体合理承担失业风险，政府政策引导和财政补贴；立足现实，兼顾长远，积极过渡，趋于完善。 从制度的体系及结构功能分析看，应当分两个层面；一是就失业治理制度而言，将积极失业治理制度与消极失业治理制度的结合起来，发挥积极失业治理制度的功能，从而减轻失业保险制度面临的压力；二是就失业保险制度本身而言，以失业保险资金的筹集、使用和管理为重心，将供给管理与需求管理结合起来，开源节流，增收节支。
积极失业治理的思路主要是，
（ 1 ）控制和减少劳动力供给，如控制人口增长，延缓新增劳动力初次就业的时间，提前退休，提高劳动力素质和家庭抚养能力，从而降低劳动力参与率；
（ 2 ）调整劳动力供求结构，如深化经济体制改革，促进产业结构、区域经济结构、所有制结构、技术结构的调整，培育和完善劳动力市场机制，减少结构性失业和摩擦性失业；
（ 3 ）保持经济快速增长，增加对劳动力的总需求，如采取积极的经济政策，刺激投资需求和消费需求，允许多种形式的不充分就业存在，鼓励和支持失业者创业，实行灵活的劳动力市场工资。减轻工资刚性对就业需求的限制。积极失业治理制度的目标是实现充分就业，这在源头上增强了失业保险基金的筹集能力，间接降低了对失业保险基金的需求压力。
从失业保险制度本身考虑，应当从供给与需求两方面着手，双管齐下，增加失业保险资金的有效供给，适度控制，合理满足对失业保险资金的有效需求。从供给管理方面看，具体思路是：
（ 1 ）扩大资金来源，拓宽筹资渠道。改变目前向企业征收为主、个人缴费意识差，政府财政预算软约束，补贴数额小、不确定、缺乏“兜底”功能的状况，推行个人缴纳失业保险费制度，“三方负担”的政府财政预算的比例结构较为合理，从国际经验看，就业保险费用政府承担 30% ，企业承担 35% — 45% ，个人承担 15% — 25% ，失业保障机制的功能较为完善。从长远看，还可以尝试建立失业保险投资基金。
（ 2 ）提高统筹层次，发挥调剂功能。提高统筹层次与参加失业保险人数、失业保险基金规模亦即分散失业风险的能力成正相关。首先将 1993 年的县级统筹提高到地市级统筹层次，进一步提高到省级层次。目前地方行政区划“地改市”有助于普遍形成市级财政，但由于失业群体分布的地域性，以至失业保险基金的支出和积累水平不一，提高统筹层次，建立失业保险调剂金，根据实际情况合理确定调剂金缴纳比例，调剂金与地方财政补贴的比例关系以及使用程序。
（ 3 ）强化征缴手段，确保资金到位。将失业保险费的征缴纳入财政审计、劳动监督、工商管理和年检等监督管理环节，尽可能与税收征管环节统一起来。加大执法力度，严厉查处拒缴、拖欠和少缴失业保险金的单位和个人。从长远看，要设立统一的社会保障税，以加强失业保险基金筹集的权威性、义务性。
（ 4 ）适当提高费率，实现部分积累。失业风险具有周期性，采取现收现付的筹资方式不足以应付经济周期中的失业增长压力。根据前述预测分析，我国失业压力将长期存在，已进入第三次失业高峰，这表明对失业保险资金的需求会增大。九十年代中期前失业保险基金有累积余额，并不说明有足够的支付能力，而是在保障水平低、保障范围小情况下掩盖的假象。据专家测算，企业 3000 万冗员的隐性失业一旦显性化，要保障他们的基本生活，必须在原有的基础上提高企业 10% 以上的缴费率。（扬宜勇， 2000 ） 1999 年 《失业保险条例》将缴费率提高到工资总额的 3%，能否实现部分积累，形成对未来失业风险的预防能力，还需进一步测算。
（5）实行差别费率，体现社会公平。由于不同地区、行业、单位的失业风险概率不同，实行全国统一的保险费率反而使实际负担显得不公平，因此，可以根据行业、单位失业风险概率的不同，实行差别费率，使企业负担相对合理，消除漏报瞒报工资总额或随意解雇职工等规避和转移缴费责任的倾向。
（6）加强资金管理，提高资金效率。到目前为止，国家已出台较为明确具体的政策法规，如规定劳动保障部门负责对社会保险费集中、统一征缴管理和监督检查，征收的社会保险费存入财政专户，单独核算，专款专用，免征税费 ，不得用于平衡预算，实行收支两条线管理，社会保险管理机构具体经办社会保险事务，接受财政审计部门监督，所需经费列入预算，由财政拨付。但是，从实际情况看，管理费用已超出国家规定标准，占总支出 20% 费用“去向不明”。（陈璐， 1998 ）所以，加强资金管理的关键在于严肃法纪，严禁任何单位和个人浪费、挪用、侵占社会保险基金。同时，按照国家规定储蓄、购买国债，保值增值。进一步说，提高资金使用效率，主要是调整资金的使用结构，发挥失业保险基金在就业服务、促进再就业方面的功能，可以作为下岗培训津贴、创业贷款贴息、积极吸收失业人员就业的企业用工安置费补贴等，改变失业保险金的单纯救济功能。
从需要管理方面看，是在失业保险基金有效供给的基础上，有限度、有步骤地增加需求，合理满足有效需求。这里所讲的有效需求，是指从实际出发，能够满足的需求。因为扩大保障范围，提高保障水平，意味着失业保险基金需求总量的增长。超过保险基金供给能力的需求膨胀，只会使失业保险制度“破产”。需求管理的具体思路：
（ 1 ）扩大保障范围，应当公平合理。有人提出实行城乡失业问题并轨，解决劳动力二元结构问题。这在近期内无此必要和可能。因为农村失业属于隐性失业，且因与土地等生产资料联系密切，失业压力不象城市那样严重。解决农村失业问题，主要靠加快农业产业化现代化进程，大力发展小城镇建设和乡镇企业，降低进入小城镇的“门槛”，规范和适度限制流向大中城市的“民工潮”。所以，扩大保障范围，是将原有国有企业职工失业保险待遇扩大到城镇范围内的不同所有制性质的企事业单位职工，对在城镇范围内就业的农民合同制工人（目前已占城镇职工的十分之一）原则上不给予失业保险待遇（只给予一次性生活补助）。这样的扩大保障范围，既体现了城镇失业保险的权利与义务的公平性，也考虑到失业保险基金的供求关系的平衡。
（ 2 ）提高保障水平。保障水平按国际上通常做法，是以生活平均工资和失业者失业前一定时期内的平均工资水平为基准的，由于我国工资市场化尚未完全实现，工资收入的透明度低，可比性差，现在是按低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准地水平，由省一级人民政府确定的，这相对于 1996 年全国被救济的 330.79 万登记失业人员，年人均失业救济金仅 418.8 元，仅为全国职工人均工资水平（ 6210 元）的 6.74% 来说，是明显的提高。（钱斌， 1999 ）这一保障水平，能够兼顾保障基本生活、维持劳动能力、避免福利惰性的要求 , 但对于失业者本身是市场竞争的 ” 失败者 ” 而言，仍不足于提高职工素质 , 支付求职成本，促进转岗就业。因此 , 政府、企业和社会各界应进一步在提供和改善再就业服务条件方面加大投入。
（ 3 ）规范资格条件。完善失业登记和失业统计体系。按国际通例，领取失业保险金的条件是，处在劳动年龄，非自愿性失业，失业前有一定时期的连续工作并交纳失业保险费，及时申请失业登记，在领取失业保险基金前设定一个失业等待期。我国 《失业保险条例》也做了类似规定，但还不够具体完善，造成失业证明的可信度差，资格鉴定困难，统计口径不一致，实际登记人数和保障人数不相吻合，难以提供可靠的基础性数据影响到失业保险基金规模、来源和用途的比例结构和预算，因此，应当在失业登记的资格条件、程序办法，失业统计的方式和指标等方面，加强研究，补充完善。
(4)加强劳动用工管理，促进隐性就业显性化。隐性就业是国企下岗再就业的主体和主要形式，又是与农民工在就业竞争人力成本比较下的必然结果。隐性就业有缓解失业压力、适应市场竞争的 过渡性功能，但长期存在下去，不利于企业改革深化和市场就业机制的完善，也有悖于社会公平原则。政府应当承认和允许隐性就业的现实合理性，加强用工管理，在确实保障职工权益、依法规范劳动关系的基础上，解除下岗职工与原单位的劳动关系，固定和保护其与新单位的劳动关系。同时，对于隐瞒“隐性就业”领取失业保险金的行为予以依法查处。
（5）积极创造条件，使国企下岗职工生活保障制度向失业制度“并轨”。建立再就业服务中心是保障国有企业下岗职工基本生活和促进再就业的有效措施，是当前一项具有中国特色的社会保障制度。对于深化国企改革和完善市场机制有着积极作用。但就其尚未与原企业解除劳动关系，有3年保障期，基本生活费略高于失业救济标准，以及资金来源“三三制”办法，又不同于失业保险制度，是一种过渡性制度。从长远来说，从体现社会公平原则完善社会保障机制角度看，必然过渡为统一的失业保险制度。最近国家劳动和社会保障部指出，准备用5年时间，分三步实现由国有企业下岗职工生活保障制度向失业保险制度的转变，企业减员由下岗和失业两种形态变为失业一种形态，两种基本生活保险方式并为统一的失业保险。这将标志着集中、统一的失业保险制度的建立，有利于失业保障资金的统一管理和有效使用。
（6）加强制度整合，发挥社会保障制度的系统功能。社会保障制度是一个多层次、多方面的有机整体。失业保险制度与其他社会保障制度相比，在保障的对象、内容、水平、方式、期限以资金来源与构成等方面都有显著不同。因此，应当明确失业保险制度在社会保障制度体系中的地位与功能，处理好与其他社会保障制度的衔接互补关系，如失业保险金与社会救济金、养老保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金和基本医疗保险金之间，有一定的交替、交叉的关系，但要明确界限，避免不符合规定的重复使用。
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