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中国失业保险制度创新分析

[ 社保园地 ]　[ 2006年7月5日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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   【内容提要】失业保险制度是当前我国社会保险制度建设中亟待解决的问题，但由于难度较大，其建设必须实现制度创新。创新失业保险制度的前提是完善基础管理，其核心是加强基金管理，其保证在于健全法制体系，其关键在于重构基金运行机制，另外，还须创新相关制度，以优化环境。

   【关键词】失业保险制度/创新/失业保险基金/社会保险

   【正文】

    中国的失业保险制度体系在经历了“社会统筹”和“社会统筹与个人帐户相结合”两个阶段之后虽已初步建立，但还存在许多问题与缺陷，如失业保险管理体制比较分散，失业保险基金管理中有关费率的确定及收支结构不合理、基金的辐射面过窄、保险收入增长速度过快，失业保险会计制度尚未建立与统一，失业保险的权利与义务不吻合等等，这些问题严重阻碍了我国就业体制的改革。为此，创新失业保险制度，建立一个规范的、覆盖全体城镇职工的费用由国家、企业、个人三方面合理负担的，失业救济与再就业紧密结合的、国家立法并依法实施的失业保险制度，既是进一步改革和完善失业保险制度的最终目标，也是影响我国经济实现可持续发展战略的关键。

   一、完善基础管理，是创新失业保险制度的前提

   失业保险制度改革能否深入进行，其前提是基础管理的完善。失业保险管理的基础管理主要包括：

    1.失业保险管理体制的统一与健全改革目前我国失业保险金所处的县级统筹和市级统筹分散管理的状态，建立中央、省、市、县基金管理体制，既可以加强失业保险金的统一管理，使失业保险金在各省、市、县之间的调剂和稳定职能得以有效行使，又有利于探索失业保险金保值增值的可靠途径，提高失业保险机制抵御失业风险的能力。以河南省为例，河南省劳动厅、人事厅、卫生厅于1999年11月联合发出通知，决定启用“河南省劳动厅机关事业社会保险处”、“河南省劳动厅医疗保险处”印章，这标志着河南省的社会保险职能正式统一划归省劳动厅管理。

    2.失业保险会计制度的统一与完善目前，失业保险会计制度处于混乱和不统一的局面，收支活动得不到真实反映和统一管理。为此，尽快按照“社会统筹与个人帐户相结合”原则，制定统一的失业保险会计制度，是规范和监督失业保险收支活动的基础。

    3.建立科学、完整的失业保险统计指标体系没有相关信息地收集，就没有科学地分析与预测。建立以失业人数、失业结构、失业再就业比例与结构、失业保险基金收支数量与结构、失业保险金的增值与保值比例等指标为主的统计指标体系，有利于失业保险基金现状的真实反映。

    4.建立失业保险信息监控网络系统

    监督无力，将导致失业保险基金收支结构不合理、收支失控及腐败。为了使基金真正体现社会保障功能，应尽快建立信息监控网络，实现失业保险的全方位监控。

    5.完善失业保险管理的法律法规体系

    当前不缴、少缴、拖欠失业保险金的现象屡屡发生，社会统筹部门往往无有效措施执行收缴职能。因此，尽快出台相关法律法规，特别是《社会保险法》、《就业再培训管理规定》等，为失业保险管理提供强有力的法律支持。

    二、加强失业保险基金管理，是创新失业保险制度的核心

    改革失业保险基金管理，应从以下几个方面着手：

    1.科学合理地确定失业保险目标

    我们必须明确失业保险的首要目的是为了保证失业者的基本生活。鉴于国力有限，保险目标不宜定的过高。由此，可将失业保险金分成失业金和失业救济金两部分，并且具体实施不同的保险功能。

    2.适当提高保险缴费率

    适当提高保险缴费率既可缓解严峻的就业形势所带来的失业保险金紧张的矛盾，又可有效地支持失业保险管理部门行使失业保险全过程的失业保险金紧张的矛盾，还可有效的支持失业保险管理部门行使失业保险全过程的责任。提高缴费率后，依照企业个人共同负担、国家财政适当补贴的原则合理分担。

    3.扩大失业保险的覆盖面

    应尽快立法，使集体企业、股份制企业、三资企业中方职工、个体和私营企业职工也能享受失业保险。

    4.严格失业保险的享受条件，并合理确定失业保险金的待遇标准

    其目的是为了控制失业保险金的支出。一般来讲，须符合以下三个条件，即以前有工作后又失去工作、以前曾交纳过一定数量的社会保障金、具有劳动能力并愿意从事劳动，这样的的失业者可领取失业保险金。领取的标准可以结合劳动者年龄及工作时间的长短、社会平均储蓄水平、失业者失业前所从事行业的平均收入水平、劳动者交纳社会保障金的数量等指标，并依据保险基本生活费但又不损伤在职职工生产积极性为原则综合确定，以当地职工平均工资的50—60％为宜。当然待遇标准应与当地经济发展水平相关，对领取比率实施动态管理。

    5.合理失业保险基金会的收支结构

    首先应合算各种费用在失业保险基金中所占的比例并随实际情况变动；其次提高中央掌握失业保险基金的比例，以加大失业保险收支的可控性；第三设立专门的就业和中介的专门基金，以增强失业保险基金的再就业功能。

    6.加强失业保险基金的社会化管理与监督

    首先应统一缴费比例，从而实现失业保险基金的社会化管理；其次基金管理应采取“帐现分离”管理法，即基金由财政部门管理，而账务由社会保障部门管理，财政部门在同级专业银行设立“失业保险基金财政专用账户”，社会保障部门按月申请并领取失业保险基金，其审批和监督职能由财政部门执行。

    三、健全失业保险管理法律法规体系，是创新失业保险制度的保证失业保险基金制度的建设有法可依，才能顺利进行。当前应尽快出台《社会保险法》、《社会救济法》、《社会福利法》、《再就业管理规定》等法律法规，为失业保险基金的创新提供一个良好的法律环境。

    四、重构失业保险基金运行机制，是失业保险制度合理、规范运作的关键当前我国失业保险基金的运作机制为：（1）收缴。由企业代理、按照职工标准工资的1％收缴失业保险基金（其中企业和个人各分担0.5％）后，一部分上缴社会统筹部门，一部分进入个人账户。（2）使用。失业保险基金主要用于：①支付各项费用。如待业保险救济金、医疗补助费、生产自救费、转业训练费、管理服务费等；②购买特种国债。

    这种机制的缺陷在于：（1）各地方、各部门的收缴比率、费用组成所占比例不统一，使基金运作不规范。（2）缺乏监督机制，约束力不强。国家曾三令五申：社会保险障结余资金除留足二个月支付费用外，80％应用于购买国债。但实际上不仅大多数失业保险基金没有用来购买国债，而且有大量的结余资金被挪用于基建投资和证券投资，其中相当一部分难以收回。（3）缺少经营机制，绝大多数结余资金增值缓慢。失业保险金被规定仅用于购买特种国债，这种保证资金保值与增值的形式，与失业保险基金的大用量、多用途的要求不相适应。为此，应引进市场经营机制，拿出适当规模的资金，在安全原则下，加快失业保险基金的增值速度，以应付严峻的就业形势。（4）缺乏信息反馈机制，基金监控无力。目前尚未建立一套完整的失业保险基金管理信息监控系统，造成基金监控无力，例如一方面有些失业或下岗职工在已重新就业的情况下，仍能继续领取失业救济金；另一方面下岗职工因得不到更多的再就业培训费用的支持，使再就业道路更趋艰难。
为了规范失业保险基金的运作，实现失业保险基金的安全性、保值与增值性要求，必须引入监督机制、经营机制、信息反馈机制，建立一个新的失业保险基金运行机制，其具体设想如下：

    首先将基金分成三大块，第一部分为支付有关费用，并将该费用有关组成极其相应比例明确确定，其费用总额应随信息监控数据而作出相应变动；第二部分为国债购买基金，用于购买国家特种债券，以加强失业保险基金的安全性，该部分基金应占基金总额的6％；第三部分为投资基金，其目的是为了增强失业保险基金的增值性，该部分基金比重应为20％。在补充了投资经营机制以后，需要特别注意资金的安全性，要以市场为依据，以国家法律法规及宏观调控目标为指导原则，促使进行失业保险基金的规范运营，以防止基金的浪费与流失。

    五、创新相关制度，优化失业保险制度改革的宏观环境

    失业保险基金在深化改革过程中，与就业制度、社会保障制度、产业制度等密不可分，因此，失业保险基金制度的创新离不开相关制度的改革与完善。

    1.社会保障制度创新

    我国的社会保障包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累六大项，其中社会保险包括失业保险、医疗保险、养老保险。目前社会保障中亟待解决的问题有：（1 ）管理体制分散及由此引起的各地、各部门在制定社会保障政策和基金管理方面的矛盾。（2）制度不健全。如转移支付制度的缺失。因此近期有必要成立社会保障管理协调委员会，负责制定有关社会保障各项政策、方针，按照“行政管理、基金运营、基金监督”的原则，重建社会保障管理体制，并尽快建立转移支付制度，促进社会分配的公平。

    2.就业制度创新

    促进再就业是失业保险基金制度的主要功能之一，因此就业制度改革和完善与就业制度创新紧密相关。在改革过程中，我们已基本走出了“单一所有制就业”和“计划分配就业”的旧格局，形成了“用工市场化、失业显性化、就业靠法制、失业有保险”的用工制度，使劳动力资源在生产中的配置得以初步优化。但是，这对于我国当前的就业压力来讲还远远不够。如何调整社会经济关系，建立市场化的竞争择业制度，发展非歧视性劳动力市场，制定对特定地区及行业的就业扶助政策，增强劳动力的市场竞争能力，并由此探索中国应对就业压力的战略措施，是就业制度创新的基本依据和根本目的。

    3.产业制度创新

    产业制度创新的根本目的是为了实现资源的再配置，从而使资源得以有效和充分的利用。劳动力作为主要的生产要素在社会经济发展中作用巨大，劳动者的失业，实质上是这种稀缺资源的闲置和浪费。为此创新产业制度，以兼并、合并、破产等形式，优化产业结构和行业结构，并弃除老化产业，发展新兴产业，按照“退二进三，退二进一”的原则，创新新的有效的就业岗位。

    总之，创新失业保险制度，既是我国深化经济体制改革的要求，又是关系中国国民切身利益的大事，意义深远。因此，只有按照依法实施，失业救济与扩大就业相结合，失业救济低标准与广覆盖，国家、企业、个人共同承担失业风险，合理分摊负担等原则，深化失业制度改革，才能充分实现失业制度的保障功能、收入分配功能以及再就业功能，以保证我国市场经济体制特别是国有经济改革的顺利进行。


   徐莉莉