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养老保险基金[缺口]透视

[ 社保园地 ]　[ 2006年8月10日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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  　现行制度设计思路养老保险是党和国家为保障职工因年老丧失劳动能力退休后的基本生活而建立的一种社会保险制度。这一制度的物质基础是建立在统筹基金上，如果基金的收支出现“缺口”，那整个养老保险制度大厦有可能出现坍塌的危险。而目前，“缺口”问题已相当严重了。那么，造成这一局面，究竟是“收”的方面原因，还是“支”的方面原因，是当初制度设计上有缺陷，还是具体操作层面有问题，是基金收支的周期性、体制性等历史原因造成的，还是由基金收支的结构性和转轨性等现实原因造成的?这里，笔者结合目前的工作实际，对此作一番探讨。

    现行制度设计思路

    养老基金部分积累的混合型社会养老保险体制，逐步由企业向部分个人积累过渡，最后由国家、用人单位及个人三方负担的现行的社会保险制度。

    首先，在养老保险基金的筹集方式上，坚持的是“收支平衡”的原则，即筹集的基金与按规定需要支付的费用，要有一个大体平衡的关系。始终掌握“两个平衡”，一种是“横向平衡”，即当年(或近几年)内提取的基金总和应与其所需支付的费用总和保持平衡。这是一种直观的，着眼于近期的理解，容易为人们所接受。另一种是“纵向平衡”，即对某个参加保险的职工，其在全部缴费期间所提取的基金总和(包括银行利息和基金运营利润)应与其在全部享受养老保险待遇期间所需支付的费用总和保持平衡。这是一种专业性较强，着眼于未来的理解，在建立保险制度的初期往往被人们所忽视。我国目前选择并实施的是养老基金部分积累式，又叫“阶梯式或部分基金式”，人们通常所说的混合式。这种基金模式兼顾了完全积累制(又叫基金式总平均保险式)和现收现付制(也叫纳税式或非基金式)的各自优点。一是保险费率10年、15年、20年的阶梯上不变，只有在期末进入新的阶梯时才作调整，阶段的时间不长，容易预测；二是保险费率介于前两种基金模式之间，不会超过交费者的承受能力，容易被人接受；三是积累金不会太多，能为金融市场所吸收；四是投资增值工作量不大，有利于集中精力搞好社会保险专业工作。

    第二，在选定“部分积累”的混合型基金方式后，改变了以前“以收定支”的社会企业统筹原则，按照“以支定收”、“略有积累”的原则，经过测算确定提取费率，建立专项基金。主要是根据“个别事象的发生可能是不规则的，偶然的不可预知的，但若集合众多同类事物来观察，则具有相当的规律性，即集合众多事物时，偶然性则变为必然性”这一大效法舅0，算出各种年龄段出现的概率大小，由此得以计算出合理的保险费串和保险费。主要是将其定量化并确定五个“基础率”。即预测死亡率(通过编制全社会的生命表测出)、预定退休率(由职工队伍的年龄结构决定)、预定工资率(由今后工资变化的趋势决定)、预定新增就业率(由劳动力资源和就业状况决定)和预定利率(由资金管理和运用的条件决定)。此外，为了使退休金的长期支付不致受物价上涨的影响，还应预测一定时期内的物价指数或生活费指数。这五个“基础率”确定之后，就可以对未来各年度所需支付的养老保险费用进行预测，再根据养老基金收支平衡的原则确定出我国工资总额的保险基金提取率为15．75％。考虑到略有盈余，提高基金提取率为20％；个人帐户为11％，其中个人交费串为4％—8％。

    第三，再看确定待遇给付条件。首先规定有年龄条件，当时我国在规定退休养老年龄方面只考虑到三点，一是劳动者体质情况，多大年龄开始显现出智力和体力的衰退，以致影响劳动效果；二是劳动资源的丰欠情况，如何保证生产对劳动力的需要；三是提供养老金与享受养老金的人口对比情况，两者如何保持平衡。领取养老金年龄的确定，直接影响着劳动力的安排，直接影响养老金的计划，预算、决算和养老金基金的收支平衡。再者，社会养老保险金的给付，除了年龄条件之外，还有交费、就业(工龄)和要求按月支付，避免一次性的支付等问题。目前我国对离退休老人的养老金的支付办法是“老人”(改革前参加工作且退休的)老办法，“中人”(改革前参加工作、改革后退休的)中办法和“新人”(改革后参加工作且退休的)新办法。通用的是以工资为基础，按照一定比例计算，管它叫“报酬比例”，它强调给付与工资相关的理论，即养老金根据工龄长短、交纳保险费的多少来确定，有利于保持退休人员在退休前已形成的生活水平，体现了劳动贡献大小，也有利于鼓励职工积极劳动和缴纳社会保险费。

    制度设计的缺陷导致基金缺口

    一是退休年龄偏低。我国现行遵行的企业职工退休年龄条件是国务院在1978年发布的104号文件规定的，劳动和社会保障部在[1999]8号文件中又对该文件作了重申。在过去相当长的时期内，104号文件所规定的包含退休年龄在内的一套退休制度，一直沿续到现在。一是这种计划经济背景下规定企业职工退休年龄，与市场经济以及我国改革开放二十多年来飞速发展的客观现状间凸现出了明显的不协调，并且这种不协调已经影响到新制度正常运行。二是随着经济体制改革的深入和国民经济产业结构的调整，根据国有企业改革中人员安置任务比较重的实际情况，国务院规定对“优化资本结构”试点城市的国有破产工业企业中距法定退休年龄不足5年的职工，以及对有压锭任务的纺织业中符合规定的下岗职工都可提前退休，使离退休人员队伍迅速扩大。三是非因公丧失劳动能力后提前退休政策受到日益明显的挑战。近年出现大批“假病历”、“假特殊工种”的现象，不能不归因于当初制度设计时把他们的生活保障纳入了养老保险的保障体系所产生的负面效应的结果。

    鉴此种种，笔者认为退休年龄之所以是退休制度的一个非常重要的变量，不仅仅是因为它加剧了劳动力市场的供需矛盾，造成大量人力资源浪费，更为严重的是使我国加速进入老龄化社会，职工养老保险缴费年限大大缩短，而领取养老金的时间大大提前，这对本已捉襟见肘的养老保险造成沉重的负担和冲击。

    二是待遇水平偏高。我国的养老保险待遇政策是“低水平、广覆盖”的基本养老“温饱型”的，当初设计的是60％的替代水平与现行的绝大部分地区的90％的替代水平距离较大。形成这种结果的原因一是随着工资制度改革的进行，一些实行岗位技能工资的地区和企业，养老金的计发基数迅速提高；二是一些地区竞相攀比，将“活工资”的动态部分也计人职-1-32资总额，随意“集体膨胀”计发基数，三是对“统帐结合前”、“建国前”等部分职工按老办法计算待遇时回报高(基数高、统筹项目繁多、幅度大)，值得提出的是老革命(老红军、抗日、抗美援朝人土等)当初为革命付出很大，理应得到晚年高回报，笔者认为不应用企业基金转付优抚待遇。四是改革前参加工作，改革后退休的人员养老金待遇计发设计不合理，计算过渡性养老金部分的计算指数用的是个人缴费与当地社会平均工资相比值出来的，出现分子大分母小，得出指数高。而这种指数的得出与年限相分离，与年限长短无关，只考虑到即时交费程度，没考虑交费积累额多少；五是对“新人”退休金的个人帐户部分计发，应按个人实交的积累额多少，不应按个人帐户的积累额多少来计发，其中1／120缴费系数的设置也有待探讨(如十年余命与实际平均余命根本不相符)。据2001年度，国家统计局公布全国企业离退休人员达3165万，比上年增长5．1％，月人均养老金达556元，比上年度增长7．8％；如按缴费率为20％，退休年龄不变，隐性债务为87．7亿；对中老年职工的历史负债在2万亿以上。有关专家推测，我国退休年龄每提前一年，统筹基金可减收40亿，增支160亿；反之则减缓资金缺口200亿。

    三是人口老龄化提前到来。在进入本世纪，我国60岁和65岁以上人口分别占到全部人口的 10％和7％，被认为是我国人口老龄化进入一个新阶段。据测算，我国老年人在2015年前后将高达 2亿，在上世纪二十年代到四十年代我国老年人口，由一直占世界人口的1／5逐步提高到1／4。在老龄化高峰时我国老年人将在4亿以上，占全国人口的25％，其中80岁及以上高龄老人(估计为 2050年)达1亿，占60岁以上老年人的1／5以上。然而，我国今天国民经济生产总值只占世界的 3．8％，却要负担着世界20％的老人，乃至1／ 4(25％)的老人。我国在职职工与退休职工的比例是：2000年为5：1、2001年为4．1：1；预测2020年为2。2：1，2030年下降为1．8：1。离退休人员数量的快速增长，造成养老金快速付出，另一方面退出劳动岗位和断保、未参保人员增多，这样一来就导致老年人赡养系数不断上升；再加上欠缴养老保险费及缴费基本数偏低等问题，更使得养老保险费的征缴存在很大压力，因而导致养老金的需求和生产缺口必然越来越大。

    实际运行产生的问题导致基金缺口

    一是覆盖面窄。我国长期实行计划经济体制，与之相适应的养老保险制度，实施范围限定在公有制单位，主体构成是国有企业。自上世纪八十年代中期开始，养老保险的覆盖范围逐步由国有单位扩大到城镇集体单位，由公有制扩大到非公有制单位。特别是从上世纪九十年代末期开始，全国各地才集中精力扩大养老保险的覆盖面。目前，一般县市大多数非公有经济及其从业人员未纳入覆盖范围，整个养老保险基金达不到应有的“大数法则”规模，削弱了养老保险固有的互助互济功能。

    二是缴费基数不实。实践证明，这几年全国各地普遍存在“当地企业参保职工的平均缴费工资”因工资支付和企业主观行为上的大量非正常化，导致缴费工资总额小于统计工资总额，更小于实际工资总额。不仅极大地减少基金收入，降低了基金的抗风险能力，损害了社会保险的严肃性，直接损害了广大职工的合法权益，更为严重的是将不可避免地影响社会保险制度的深化改革，极大地造成了企业与企业之间，职工与职工之间的心理不平衡，挫伤了企业与职工的缴费积极性。

    三是基金收缴率不高。据2001年和2002年国家劳动和社会保障部公布的数字来看，全国企业欠缴基本养老保险费达千万元以上的就有20余家。其主要原因是参保国有企业老化，企业普遍经济效益不好，困难企业较多，客观上无力支付职工的养老保险费；在较好企业单位中，有部分法人代表认为离退休人员养老基金是由地税征收，养老金是由社会保险机构负责发放，对参保费征缴该抵就抵、该拒则拒，也没有退休老人找麻烦。钻社会保险优惠的政策空子，月月基金扣除在税前列支，在多家银行开设帐户，实际上少缴或不交纳，严重挪用社会保险基金。二是部分企业借改革、改制之机，将下岗职工，老弱病残人员当包袱甩给原企业，使原企业成为“空壳”，职工的保费收缴无着落。三是相当部分国有企业，也是目前投保的绝对部分企业，改制重组时资不抵债，被迫破产。按照 (破产法)规定企业所欠职工社会保险费被列为第一清偿顺序，并在进行资产清偿时应为该企业离退休人员留足十年的养老金。然而在实际执行中，由于资产变现难，或不能变现等原因，欠缴的养老保险费和预留的养老基金实际上是一笔空帐，留给的是一片荒凉的土地和破旧的厂房。最后是近几年投保职工流失严重，他们衣食维持艰难，生活无着，还哪有能力来缴纳养老保险费?

　　四是统筹层次低。我国社会养老保险工作开展十几年来，大多数地方还是实行的以县(市)为统筹单位，社会统筹层次较低。由于县级统筹范围小，基金实力弱，很难抵御大的风险。其二，这种低层次的统筹方式不能在较大范围(或全省全国)内实现基金的调剂使用，平衡各地区的苦乐不均，有效地达到分散风险，增强基金支付能力的目的，同时也不可能合理安排基金积累。其三，由于管理、决策层次较低，以及地方利益的驱动，容易导致部分养老基金被当地政策或有关部分挤占、挪用和造成基金严重流失。

    五是基金增值效率不高。首先，我国目前存在的是社会保险基金管理体制不顺，基金管理机构独立操作性不强，基金管理不集中。地方财政与社会保险部门对监督和管理基金的手段相脱节，配合不顺，对逐步形成一定规模的沉淀基金管理不善，使用不当，挤占挪用时有发生，使基金的安全完整性受到损害。再者，基金增值效率普遍低，特别是近年国家一再下调存款利率，致使基金增值率下降，收益下滑。风险投资又不敢冒险，怕出问题，宁愿贬值也不敢启动。这几年社会保险基金增值远远跟不上货币的增幅上扬。盘活国有资产充实积累，在短期内可以看到基金增长，但这种方式只是一次性投资的短期行为，对基金持续增长率起不到作用。况且国有资产变现大多记的是一笔空帐，真正变现进入基金的，那也是评估价价高而低价抛出的“亏损”变现，真正是“赊保”专项实物变现资金。

    六是基金积累过程短。我国二十世纪八十年代中期，单位从参加养老保险统筹开始，退休人员的养老金就由统筹基金支付，当时面窄、项目少、比例低，没有把握基金积累的黄金时期，而同期政府根本没有对养老保险基金的投入。随着社会养老保险的优越性在企业深化改革过程中逐步显现出来，一部分未参保的国有企业急于消除大批的待退职工，转嫁企业效益下滑的危机，将企业负担实际上转化为社会保险养老机构承担。特别是在企业改组改制期间，一些事业性(企业化管理)的单位，从转制之月开始缴费，以前年度无力补缴，视同缴费，离退休人员的基本养老金纳入统筹基金支付，原来由财政负担的部分费用同样转由社会养老保险统筹基金负担，更加重了基金支出的压力。而一方面要兑现已退休的“老人”的全部基本养老保险金和已部分退休的“中人”的社会性养老金，另一方面去化解企业欠缴的问题，这显然并非是新制度造成的，而是在新、旧养老保险制度转型中因计划经济时代中老年职工缺乏养老金积累而形成的历史欠帐造成的。