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财政如何介入基本养老保险

[ 社保园地 ]　[ 2006年8月10日 ]　编辑整理: [ 中国保险网 ]　　　　双击自动滚频

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　　养老保险制度作为社会保障制度的一个主要组成部分，也构成社会主义市场经济体制的重要组成部分，其制度本身需要规范化，政府和财政对基本养老保险领域的介入和管理也必须规范化。财政介入基本养老保险领域主要应考虑社会保险税、养老基金预算管理和养老保险财政补助制度三大方面。

　　通过社会保险税方式获取基本养老保险资金

　　目前世界各国获取基本养老保险资金的方式即筹资模式，通常有三种形式：缴税制、缴费制和预筹基金制（强制储蓄）。通过对三种筹资模式的比较，我们认为社会保险税比缴费制更有效率，比预筹基金制和缴费制具有更强的约束机制，比缴费制和预筹基金制更能体现市场经济所要求的公平性。因此，通过社会保险税获取包括基本养老保险基金在内的社会保险基金，是一种符合我国现阶段实际和改革发展客观要求的选择。为此，我们尝试设计了一套适合我国的社会保险税方案，方案如下：

　　——纳税人和纳税对象的确定：城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业、股份制企业、个体工商户等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都应成为社会保险税纳税人。农民进城从事工商盈利性活动一年以上者，也应成为社会保险税纳税人。企事业单位以职工工资总额作为社会保险税课税对象，私营业主和个体工商户可按缴纳个人所得税的所得额作为课税对象。

　　——税率的确定：税率的确定是整个社会保险税开征的难点，其合理与否关系到整个社会保险制度能否顺利运行。一般地说，养老保险应选择部分积累模式，而失业、医疗、工伤保险可选择现收现付的模式。税率的设计上，应综合考虑如何满足不同险种对保险资金的需求。从国外的经验看，有的国家只设计社会保险总税率，然后将其分为企业和个人应交税率；也有的国家按保险项目设置税率，分解为企业单位和个人交税率。我国的社会保险税率设计，应设置一个总税率，将其分解为企业单位和个人交税率。然后可将征收额按固定比例分解为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金。

　　按照有关测算，五项社会保险支出占城镇从业人员工资收入的比重2005年最高仅为27.7%，远低于现在五项社会保险的实际缴费率40.6%.这说明现在的缴费率过高，其主要原因是现行的社会保险覆盖范围仍主要限于国有企业，而国有企业正是养老、失业、医疗负担最重的经济成份，大量的非国有经济发展时间不长，社会保险支出负担相对轻一些。因此，扩大社会保险覆盖面是减轻社会保险负担、降低社会保险缴费率的重要途径。我们认为，在2005年前我国社会保险税率设计在30%左右是完全可行的。

　　——纳税人负担：如按30.6%的社会保险总税率，由企业单位负担19.6%，其中养老保险负担12%、医疗保险负担4%、失业保险负担2%、工伤负担1%、生育保险负担0.6%；由职工个人负担11%，其中养老保险负担8%、医疗保险负担2%、失业保险负担1%.这样可以体现社会保险权利与义务对等的原则和企业单位和个人合理分担的原则。

　　——将征收的社会保险税划分为相应的保险基金。我们认为，30.6%的社会保险税征收额，可以按以下比例划分：20%作为养老保险基金；3%作为失业保险基金、6%作为医疗保险基金、1%作为工伤保险基金、0.6%作为生育保险基金。其中20%的养老保险基金根据上面的测算可以形成部分积累，应付未来人口老龄化程度提高对养老保险基金的需求。

　　——建立基本社会保险“个人帐户”。在五项社会保险项目中只有养老保险和医疗保险适宜建立“个人帐户”。养老保险“个人帐户”包括个人缴纳社会保险税8%的部分，还应从企业单位缴纳的社会保险税中划入2—4%；医疗保险“个人帐户”包括个人缴纳的社会保险税2%的部分，还应从企业单位缴纳的社会保险税中划入1%.

　　——建立养老保险和医疗保险的“社会统筹基金”。社会保险税企业单位缴纳的12%部分中除2—4%进入养老保险“个人帐户”外，其余的8—10%均进入养老保险社会统筹基金；社会保险税企业缴纳4%的部分，除1%进入医疗保险“个人帐户”外，3%进入医疗保险社会统筹基金。

　　——起征点与财务处理：社会保险税的起征点是城市最低生活保障线，凡是工资收入没有达到最低生活保障线的个人一律免交社会保险税：凡是工资收入超过最低生活保障线的个人，超过部分按规定税率交纳。企业缴纳的社会保险税，列入企业财务费用，作为生产成本；行政事业单位需缴纳的社会保险税一般列入当年经费预算，纳入同级财政预算，凡是有稳定收入来源的行政事业单位，可从其自身的收入中列支一部分，具体比例由同级社会保障部门与财政部门共同协商确定。个人缴纳的社会保险税，可从个人所得额中扣除，免交个人所得税。

　　——财政影响的分担：地方财政承担本地社会保障管理机构和社会保险经办机构的管理费支出，中央财政承担中央一级社会保障管理机构与经办机构的管理费支出。

　　——社会保险基金的支出条件和方法。社会保险基金的支付在这里主要涉及到养老保险和医疗保险“个人帐户”与“社会统筹”的支付顺序与方法。关于养老保险金的支付，可规定凡是达到国家规定领取养老金条件的职工个人，应同时从社会统筹基金中领取相当于当地职工平均工资25%的社会性养老金；从“个人帐户”中或按“个人帐户”储存额与平均余额等分的份额，或从“个人帐户”中领取相当于个人离退休离工资水平35%的缴费性养老金，后者不按平均余额等分。医疗保险金的支付可按目前统一规定执行，即“个人帐户”与社会统筹分开核算，确定社会统筹基金的起付标准和最高支付限额。起付标准原则上控制在当地职工平均工资的10%左右，最高支付限额控制在当地职工平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用从“个人帐户”中开支，起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用主要从社会统筹基金中开支，个人也要负担一定比例。

　　——社会保险基金的管理。社保基金管理涉及到中央与地方政府的分工、管理体制的构建等。我们认为，社会保险基金管理要调动各级政府参与管理的积极性，按不同项目社会保险基金的重要性及影响的大小，将各项社会保险基金管理分散于县（市）、地（市）、省（市）、中央四级管理。可以考虑将工伤保险基金和生育保险基金交给县（市）一级政府管理，失业保险基金交给省（市）一级政府管理，养老保险基金交给中央政府管理。这样既有利于增强各级政府管理社会保险基金的责任，也有利于分散社会保险基金管理的风险，提高各级基金的管理水平。按照上述分工，将社会保险基金纳入各级财政预算管理，专款专用，结余资金主要购买国债和纳入中央政府统一规定的社会保险基金投资渠道，不得随意挪用。

　　——从缴费变为缴税的若干过渡措施。

　　第一，将个人“个人帐户”的“空帐”变为“实帐”。主要通过增加财政补助、变现部分国有资产、发行部分彩票和认可债券等手段，充实养老、医疗保险“个人帐户”的“空帐”，以便城镇职工按规定支配使用“个人帐户”资金。

　　第二，改为缴税以后，按照预先规定的比例，将养老保险基金和医疗保险基金分别划入“养老社会统筹基金”和“个人帐户”以及“医疗保险社会统筹基金”和“医疗保险个人帐户”，以便分别由社会保险管理和发放机构掌握使用。

　　第三，如前所述要充分重视社会保险税征收的基础工作和征管体系的建设，切实提高社保税征管效率。

　　部分积累型养老基金的预算管理

　　通过社保税筹集的养老基金，既要保证未来我国人口老龄化日益提高对基本养老支出的需要，又不能超越现阶段的生产力发展水平。选择部分积累型养老保险模型是一种明智的选择。将养老基金纳入政府的预算管理主要是为了确保养老基金管理的效率和使用的安全。国外一般采用基金预算、政府公共预算、一揽子社会保障预算和政府公共预算下的二级预算等形式进行管理。其中一揽子社会保障预算是把来自社会保险基金收支和来自政府公共预算安排的收支合为一体，全面反映社会保障收支、结余资金投资及调剂基金的使用情况，能全面地反映社会保障资金收支情况和资金规模，体现国家社会保障的总体水平。因而它优于其他形式的预算管理。养老基金的预算管理内容一般包括：

　　——养老基金的收支管理。包括养老基金筹集和支付的管理。管理内容包括：企业单位筹集的养老保险基金是否及时、足额入库；政府安排的养老保险补助是否到位；养老金支付标准是否符合制度和政策规定。要编制养老保险收支的周转计划。

　　——结余基金的投资管理。主要是对养老保险结余基金投资方向和投资预期收益率和可能的风险进行控制。具体的投资决策应交给基金投资管理机构。有关方面要监督投资运营的过程，防止违规的高风险操作，对结余基金的投向在预算上反映。

　　——养老基金的调剂管理。由于我国地区差别较大，富裕地区与贫困地区的差别以及人口老龄化地区与新发展地区的差别，等等，必然出现一部分地区养老保险基金充实而另一部分地区资金紧缺的情况。这显然需要通过中央政府制订统一的资金余缺调剂的方法和政策，并筹集一笔资金用于调剂。这通常有两个来源：一部分是从养老保险基金的结余部分划出一定比例，另一部分由中央政府的公共预算中安排资金予以支持，其前提是由中央政府统一集中管理全国的养老保险基金。调剂基金要在预算上列明收支，以利于规范和监督调剂基金的筹集和使用。

　　——养老保险基金的财务监督管理。财政部门必须制定一系列规章制度，对养老保险基金的收、支、管、用在财务会计制度上作出明确规定，确保养老保险基金基础数据的真实性和规范性，为财政监督提供依据。必须建立有效的监督制度，使预算的编制、执行和监督部门相对独立，各司其职、协调制衡。

　　建立养老保险财政补助制度，弥补养老保险基金的隐性债务

　　——建立养老保险财政补助制度的原因。

　　之所以要建立养老保险财政补助制度，基于两个原因：一是如前所述由于养老保险隐性债务的存在。据世界银行测算，我国养老保险隐性债务在3万亿元左右；据国家有关部门与国外保险机构的联合课题组的测算，还要大于此数。二是由于人口老龄化趋势，对养老保险基金的需求不断增大。如果没有政府财政的支持，养老保险制度难以渡过支付危机；甚至可能导致社会保障体系的瓦解。

　　——养老保险财政补助的资金来源。

　　从国外的情况看，有的国家不论养老保险是否出现债务，总是从政府财政支出中安排固定比例的预算资金充实养老保险基金，有的国家则是当养老保险出现财政亏空时给予临时性补助。我国养老保险制度处于转制阶段，存在巨额隐性债务，弥补这些债务要多渠道筹资：一是调整财政支出结构，从财政支出中拿出一定比例用于弥补养老保险隐性债务。据我们初步测算，如果连续20—25年每年从财政支出中拿出5%的资金用于养老保险补助，就能基本解决隐性债务的补偿问题。二是与调整国有经济战略布局结合起来，变现部分国有资产充实养老保险基金。既可以通过产权市场出售、转让部分企业的国有资产，也可以通过国有股上市流通出让部分股权或将部分股权收益划出，充实养老保险基金。三是发行部分认可债券和彩票，充实养老保险基金。