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农业保险在美国

    美国农业总产值在其国内生产总值中所占的比重虽不足2%,美国农户也只有200万,但美国政府为保护和促进本国农业发展却可以说是不遗余力。在美国政府所采取的各项促进农业生产发展的措施中,开展农业保险业务可以说是最为重要的措施之一。相对于其他种类的保险业务,美国的农业保险业务出现较晚,发展也是比较缓慢的。回头看看,美国农业保险实际上是经历了起初由政府大包大揽到最终让私营保险企业唱主角的漫长过程。
    近些年来,由于政府的大力扶植支持和私营保险企业的积极参与,美国农业保险体系正在不断得到充实,农业保险企业的经营状况也在持续改善。美国联邦农作物保险公司提供的最新统计数字显示,2004年,美国整个农作物保险计划的赔偿损失预计为31.6亿美元,从事农作物保险的保险企业收到的保费为41.9亿美元,赔付率为76%,是自1997年以来最低的。在从1995年到2004年的十年中,美国农作物保险行业的赔付率平均为95%。
    美国农业保险的发展演变
    自1939年以来,美国的农作物保险制度经过了多次改革调整,在经营体制上大致可以分为政府成立保险机构直接办理农作物保险业务的“单轨制”、政府引进私营商业保险公司共同经营农作物保险业务的“双轨制”以及政府提供补贴并完全交由私营商业保险公司独家经营农作物保险业务的“单轨制”三大阶段。
    美国自1939年开始实施政府农作物保险计划以来,至今已有66年的历史。总的看来,美国的农作物保险制度经过了多次改革调整,在经营体制上大致可以分为政府成立保险机构直接办理农作物保险业务的“单轨制”、政府引进私营商业保险公司共同经营农作物保险业务的“双轨制”以及政府提供补贴并完全交由私营商业保险公司独家经营农作物保险业务的“单轨制”三大阶段。
    政府独家经营持续时间较长。19世纪末和20世纪初,美国曾经有一些私人商业保险公司试办过农业保险业务。然而,令人遗憾的是,这些私营保险公司无一例外地失败了,有的甚至还破了产。在这种情况下,提供农业保险业务和稳定农业生产的重任自然就落到了政府身上。1938年,美国国会颁布了《联邦农作物保险法》,对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了明确规定,为联邦政府农作物保险业务的开展提供了法律依据,从而揭开了联邦政府机构开展农作物保险业务的序幕。1939年,美国联邦政府开始在试验的基础上实施农作物保险计划,最初只承保小麦一种作物的保险,后来逐步扩大到棉花和烟草等,保险责任为多种风险,经营办法为联邦农作物保险公司直接开展农作物保险业务,在此期间只是在局部地区试验,农作物保险的承保面积有限,农民的参与率也比较低。由于农作物保险的复杂性和独特性,美国农作物保险试验阶段持续得比较长,一直持续到1979年。在此期间,美国政府机构提供农作物保险业务基本上可以说是“摸着石头过河”。
    政府机构与私营公司共同经营历时近20年。在1980年以前的42年中,美国国会对《联邦农作物保险法》先后进行了12次修改,于1980年颁布新的《联邦农作物保险法》并在美国正式全面推广,从而结束了农作物保险长达42年的试验阶段。1980年颁布的《联邦农作物保险法》对原先的农作物保险法进行了重大修改,并且开始全面推广农作物保险计划,扩大了农作物的承保范围,放开了开展保险业务的地区,对农作物保险实行补贴,联邦政府提供的补贴约占纯保费的30%。美国政府推行农作物保险制度的实践表明,实施农作物保险制度不仅需要很高的监督成本,而且也需要投入很多的资源。为了降低成本和提高效益,美国政府对农作物保险经营体制进行重大改革,通过提供补贴和再保险等方式吸引私营商业保险公司参与政府农作物保险的经营,即政府机构与私营保险公司共同经营农作物保险业务的“双轨制”。
    然而,美国1980年《联邦农作物保险法》实施后,农作物保险业务虽得到了一定的发展,但仍没有达到国会提出的承保面积达到可保面积50%的目标,发展速度也不理想。1993年,中西部发生大水灾,《联邦农作物保险法》难以应对这种大面积的灾害,需要政府政策推动。随后,美国国会针对过去13年中实施《联邦农作物保险法》面临的问题,特别是连年赔付率过高的问题,再次对该法进行大刀阔斧的修订,于1994年颁布了《农作物保险改革法》。该法取消了政府农业救济计划,通过4大险种把所有农作物生产者都纳入了农作物保险范围。该法明确规定,不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他计划的福利,如农户贷款计划、农产品价格支持和保护计划的支持等,对农作物保险实行了事实上的强制参加。该法的实施使保险作物从1980年的30种扩大到47种;农作物保险的投保率迅速提高。1995年农作物保险承保面积达到2.2亿英亩,占当年可保面积的82%,是美国农险历史上承保面积占可保面积比例最高的一年。
    政府制定政策并提供补贴,具体农作物保险业务完全由私营公司经营。自1996年以来,随着美国农作物保险的种类不断增多,农作物保险的范围持续扩大,私营农业保险企业的经验越来越丰富,实力越来越强。在这种情况下,美国联邦农作物保险公司逐步退出农作物保险直接业务的经营,让私营商业保险公司完全经营农作物保险业务。为此,美国农业部根据美国1996年《联邦农业改善与改革法》专门成立了风险管理局,主要负责对美国联邦农作物保险公司的日常工作进行监管。
    自从1998年起,美国政府完全退出了农作物保险的直接业务,将直接业务全部交给了私营保险公司经营或代理,联邦农作物保险公司只负责保险政策和规则的制定、履行稽核和监督等职能,并且提供再保险。目前,美国农作物保险业务主要由14家美国私营保险公司经营,这些保险公司提供大约22种农作物保险计划和120万张农作物保险保单。
    政府补贴支持使农业保险得以迅速发展
    美国政府在主导农作物保险业务中的作用是非常明显的,政府制定农业保险政策并提供大量农作物保险补贴及政策支持一直是美国农作物保险业务得以持续稳定发展的重要保证。
    在上述三大阶段,尽管美国农作物保险的经营主体出现了由政府独唱到公私合唱,再到私营唱主角的重大演变,但是政府在主导农作物保险业务中的作用是非常明显的,政府制定农业保险政策并提供大量农作物保险补贴及政策支持一直是美国农作物保险业务得以持续稳定发展的重要保证。美国实施政府、企业和民间相互联系的多条腿走路的农业保险保障体系模式,如美国联邦农作物保险公司、私营保险公司、农作物保险协会共同参与开办,实行强制与自愿相结合,美国政府则通过保费补贴、业务费用补贴、再保险、免征税费等形式给予扶持,使农民和私营保险企业有参与的积极性。
    目前,美国政府对农作物保险的补贴主要包括两大部分:一是保费补贴,各险种的补贴比例不同。据最新统计资料显示,2004年,美国农作物保险保费总额为41.9亿美元,而联邦政府当年提供的农作物保险补贴为24.8亿美元,约占保费总额的59%,政府提供的保费补贴额平均每英亩为11.2美元。目前,美国大规模天灾的农业保险赔偿都完全由政府补贴。如美国私营农业保险公司2004年为大规模天灾造成的农作物损失支付的农业保险赔偿金额为2.42亿美元,就全部由政府提供的补贴弥补。二是业务费用补贴。目前,美国联邦农作物保险公司向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%-25%业务费用(包括定损费)补贴。与此同时,政府还承担了联邦农作物保险公司的各项费用,以及农作物保险推广和教育费用。1980-1999年,联邦政府给农作物保险的财政补贴总额累计约为150亿美元,仅1999年就达到22.4亿美元。此外,美国联邦政府还向农作物保险提供以下4大类政策和经济支持:一是通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障;二是联邦农作物保险法明确规定联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋;三是联邦政府通过法律鼓励各州政府根据自身的财力状况,向农作物保险提供补贴,以进一步减轻农民的保费负担,提高农作物保险的吸引力;四是联邦政府对投保的农场主给予相当于保费50%-80%的补贴,使农场主只需支付很少的保费就能参加农业保险。
    美国政府之所以大力扶植和支持农作物保险计划,这主要是由以下两大原因促成的:一是私营保险公司经营农作物保险的失败。在美国农作物保险发展史上,私营保险公司曾多次尝试开展综合风险的农作物保险,但均以失败而告终。二是私营公司难以单独承担农业保险的巨大风险。农业灾害损失往往具有大面积、巨额性的特点,如干旱、洪水等,单靠私营保险公司的资本实力是无法承担的,需要政府参与。
    美国农作物保险形式多样
    美国农作物保险大致可分为四大类:多种风险农作物保险、团体风险保险、收入保险、冰雹险。
    目前,美国可以参加农作物保险的作物已超过100种。美国农业部提供的最新统计资料显示,2004年,美国农作物保险承保面积为2.21亿英亩,美国农作物保险公司承保的赔偿责任金额466.2亿美元。
    概括起来,目前美国农作物保险大致可分为四大类:
    一是多种风险农作物保险。这是美国最早开设的农作物保险业务,保险的范围最广,保险作物约为70种,保险责任包括干旱、洪水、火山爆发、山体滑坡、雹灾、火灾和作物病虫害等,保险产量根据农民个人种植作物的历史产量或地区产量来确定。多种风险农作物保险又分为巨灾保险和扩大保障保险。巨灾保险是提供最低基本保障的一种保险。农民只要按规定交纳了手续费(贫困农民可以免交),就可以获得巨灾保险保障。其保障水平为平均产量的50%,赔偿价格为风险管理局公布的市场预测价格的55%。扩大保障保险是在巨灾保险的基础上开展的一种保险。农民可在最低保障的基础上,根据个人种植作物的历史平均产量,购买更高的保障,最高投保产量可达到平均产量的85%,投保价格为风险管理局公布的市场预测价格的100%。
    二是团体风险保险。该险种的保险产量与所在地该农作物的平均产量挂钩。当所在地平均产量因受灾损失而低于保险产量时,保险公司负责提供补偿,而不考虑各个农场实际产量的高低。保险可按当地预期平均产量的90%投保。由于该险种投保费用少,所以费率比较优惠。
    三是收入保险。自1994年农作物保险改革法生效以来,收入保险成为美国农村地区最受欢迎的险种。收入保险与多种风险农作物保险的主要区别是:前者以农场的收入为承保和赔偿的依据,而后者则以产量为赔偿依据。收入保险主要分为五类:一为团体收益保险。与团体风险保险的作法相似,其在计算保险金额和实际收益时,采用的是当地的平均产量而不是个人历史平均产量。二为作物收益保险。在收入保险各险种中,作物收益保险最受欢迎。该险种提供种植农作物的毛收入(即价格乘以产量)保障。保险金额根据农民所选择的保障水平、个人历史平均产量和基本市场价格或收获市场价格来确定。三为收益保证保险。保障水平与作物收益保险做法相似,但有两点不同:首先,农民必须选择是以“基本价格”或是以“收获价格”作为计算保额的依据。其次,该险种可为整个农场提供保障,如将小麦和其他保险作物的收益统一计算作为保障对象。四为收入保护保险。该险种提供的保障水平与收益保证保险相似。两者的区别是:收入保护保险只能以基本价格作为计算保额的依据,并要求生产者必须以整个农场作为保险单位,即投保者必须将其在一个范围内的同种作物一并投保(不按地块投保)。五为农场总收入保险。以整个农场作物、牲畜等的毛收入作为承保和理赔的基础,当农场的总收入低于保险金额时,可获得赔偿。参加该保险的农民,必须依照联邦农业税税表的规定,逐一列出其收入内容。
    四是冰雹险。在美国农业保险中,大型天灾险种一般都是由政府支持的,但惟一例外就是冰雹险,这是一个完全由私营保险公司开展的纯商业险种,并且已经有100多年的历史。
    美国农作物保险机构运作有序
    美国现行农作物保险体系的运作主要分政府监管、企业经营两大层次。现行运作模式是农业风险管理局主要承担制定农业保险政策及法规、监管、再保险和综合服务四大工作。私营商业保险企业承担农业保险业务,通过农作物保险代理人和查勘核损人来进行保险销售和服务。
    美国现行农作物保险体系的运作主要分政府监管、企业经营两大层次。
    1996年,农业部根据法律成立了农业风险管理局,基本上接管了1938年成立的联邦农作物保险公司的全部工作。不过,风险管理局的资金运作(如向私营保险公司提供补贴、进行再保险等)仍主要是通过联邦农作物保险公司进行的。作为美国农业保险业务的监管机构,风险管理局主要承担制定农业保险政策及法规、监管、再保险和综合服务4大工作,为农业生产者开发、保持和提供风险管理的工具,以让农民能够更好地管理自己的商业风险。目前,风险管理局的主要职责包括:负责全国性农业保险险种条款的制定、费率厘订;负责与各私营保险公司协商,签订标准再保险协议,向私营保险公司提供再保险支持;负责向私营农作物保险公司提供费用补贴,向农民提供保费补贴;负责私营保险公司与联邦农作物保险公司往来帐户的决算,如保费和费用补贴款的划转、代收费用上划等,并编制月报表、半年报表和年度报表;负责对私营保险公司执行法律和协议的情况进行检查和监督等。风险管理局主要是通过与私营保险公司合作来实施农作物保险计划。
    自1998年以来,美国农业保险业务已经完全由私营商业保险企业承担。在美国经营农业保险业务的保险公司需要经风险管理局批准,这些保险公司所提供的农作物保单也必须经由风险管理局审核。目前,全美共有14家商业保险公司从事农业保险业务。这些保险公司与农业风险管理局签有协议,并承诺执行风险管理局的各项规定。这些公司大都是有实力、信誉好、管理和技术力量比较强的公司,主要承担了以下农业保险业务:一是通过开展农业保险的经营活动(销售、签单及其他服务),具体实施政府农作物保险计划;二是开发农作物保险新产品来作为政府农作物保险的补充,所开发的新产品可上报风险管理局批准,以便获得补贴;三是自主确定自留保险责任额,并与联邦农作物保险公司签订“标准再保险协议”,向政府进行再保险;四是就自留保险责任的实际情况,向再保险市场进行再保险,争取商业再保险人的支持。
    就像其他保险公司一样,美国私营保险公司是通过农作物保险代理人和查勘核损人来进行保险销售和服务的。2005年,美国有27000多名参与农作物保险销售的代理人和10000多查勘核损人。农作物保险销售代理人中大部分为独立代理人,可为多家保险公司代理业务,其余为私营保险公司自设代理人,只为一家代理业务。农险查勘核损工作由农险专业核损人来进行,查勘核损人需经过农业风险管理局两年的培训,通过考核取得资格后才能从业,这些人员可以是某一私营保险公司的职员,也可以是独立的查勘核损人。
    历史上,美国国内围绕如何更有效地稳定农业生产问题上曾出现过这样的争论:是采用救灾式的行政手段,还是采用农作物保险方式的市场机制?是美国几十年实践的结果显示,基于农业保险的市场机构更加公平、透明和有效,由商业保险公司在政府政策性保险经营的框架下来经营农业保险是一条有效的途径,是农业风险管理的一个重要工具。美国2005年财政农业预算安排农作物保险资金37.7亿美元,以支持涉及全美80%农场的380个作物产品的保险。这表明美国政府对农业保险的支持仍有增无减。美国政府今后打算进一步推进目前的农业保险计划,以使之不断完善。在关于农业保险改革的各种方案中,有一个方案是按照各种作物的指数来开展保险。还设想通过精算将高风险和一般风险的地区区别开来,设立一个特别基金,把高风险的农业生产者集中在一起,由政府提供保障。而一般风险地区的农业保险业务则由私营公司去做。届时,农户投保农业保险就像投保汽车保险这样方便。
    相关链接
    美国现代化农业高度发达,农民仅占全国总人口的1.8%,但世界各国进口的粮食有一半来自美国,农业是美国对外贸易中顺差最大的部门之一,连续保持近40年外贸盈余的记录,起到了弥补非农产品贸易逆差的作用。1993年,美国农产品出口达426亿美元,1996年激增至604亿美元,3年间增幅高达41.8%,无论在工业化国家还是发展中国家都是十分罕见的。预计到2005年,农产品出口将高达800亿美元。

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