中国国际税收研究会常务副秘书长杨元伟：做好减税降费与财政支出间的组合安排

　　近日，中国财富管理50人论坛举办“当前形势下如何提高财政货币政策效能”专题研讨会。国家税务总局收入规划核算司原司长、中国国际税收研究会常务副秘书长杨元伟在会上表示，面对新冠疫情等影响，积极的财政政策效能应得到进一步提升，核心是做好减税降费与财政支出间的组合安排。由于各种情况的变化，减税降费政策的效用正不断降低，财政支出政策的空间尚未充分发掘。为平衡当前情况及远期考量，杨元伟提出三点具体建议：其一，通过对减税降费与财政支出的科学配置，以稳就业作为切入点，进而稳定供给，保障经济基本盘总体稳定；其二，通过增加结构化导向的财政支出，保障经济增长及结构优化；其三，跳出固有思维，通过改革完善社会保险费制度等创新思路，保障长远的宏观目标得以落实。

　　以下是发言实录整理

　　新形势下财政政策的几方面变化

　　李克强总理在今年《政府工作报告》中提出：积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。而作为积极财政政策主要发力点的减税降费与财政支出的组合安排，应成为提升效能的考量重点。

　　自2015年实行定向减税和普遍性降费从而确立减税降费的总基调起，至今已经运作了七年多。总的看，减税降费的宏观调控效应十分明显和有效，但在新冠疫情出现后，也出现了以下几个方面变化：

　　一是效应面逐渐收窄。由早期的“促增长、调结构、保民生”等，逐渐演化为“稳经济、保就业”。

　　二是作用机理的变化。早期减税降费的作用机理是创新机制，创建一种新型税收作用机制以适应新时期国民经济高质量发展的需要，比如“营改增”是为了理顺国民经济高质量发展的运行路径，而当下减税降费则更多的演化为一种降负担的短期措施，主要目标是助企纾困。

　　三是效用度有所降低。不仅是边际效应递减，乘数效应也呈现收缩趋势。我们运用宏观模型对税收优惠的宏观调节效应所做的数量分析表明，税收优惠的作用周期一般为八年，效用逐年递减。减税降费安排的很多具体措施已实行多年，期望固化，效用度也越来越低。

　　同时，静态分析减税降费安排对国民经济增长的调节效应，总体呈负向，主要缘由减税降费在促进投资的同时却抑制了消费。近十年，就国民经济增长，投资贡献大于消费的年份只有2013和2020两年。而在2021年，消费的贡献是65%，投资是14%，进出口是21%。

　　再从政府支出的角度看，政府支出中的投资消费比大约是1：3；减税降费在企业和居民之间的分配比大约是1：0.38；居民的储蓄系数是0.3。因此，算总账，把居民的储蓄加入，减税降费大约有80~90%的份额转变为投资，而形成消费的只有略超10%不到20%。

　　另一方面，减税降费在政府收入增幅降低和支出刚性的挤压下，空间越来越小。2021年，政府总收入为39.79万亿，其中税收17.3万亿，非税收入2.98万亿，社保基金收入9.48万亿，政府基金收入9.8万亿，另外还有从国有资本经营预算中调入的2，300万。但是政府总收入在扣除社保基金所获得的2.3万亿财政补贴、社保基金的养老金等三项基本支出6.3万亿和政府基金中用于土地拆迁补偿及失地农民补助的4.3万亿后，最后形成的政府可支配收入只有26.89万亿。在政府支出方面，教育4万亿、社保就业3万亿、医疗4万亿（含社保基金支出1万多亿）、国防公安2.5万亿、城乡社区管理2万亿、农林水2.4万亿、公共交通1.2万亿、科研1万亿、住房保障0.7万亿、节能环保0.6万亿和社会公共管理1万亿等主要支出总计22.4万亿，而且其中10万亿将用于支付劳动者的劳动报酬，可见支出具有极大的刚性。22.4万亿刚性支出与26.89万亿可支配收入相比，只有4万多亿的余额，并且还有尚未计入项：地方税收返还1.5~2万亿左右、PPP项目补贴0.4万亿左右。因此，减税降费在政府收入中的挤占空间已经很小了。同时，受减税降费的影响，地方财政倍感压力。由于减税降费结构与地方财力结构的分布差异，部分地方出现税收返还和PPP项目补贴支出相应减少的现象。按财政部的相关规定，PPP项目支出责任不得超当地一般公共预算支出的10%，可目前实际补贴支出占项目一般公共预算支出比例约在3%~4%之间。2021年，PPP入库项目659个、投资额13，254亿元，同比减少3，954亿元、下降23%。

　　减税降费后，负向影响的消弥，是通过维持或增加既有财政支出规模来实现的，积极财政政策对国民经济增长的促进作用，更多的是由财政支出政策承载的。而要维持或增加既有财政支出规模，有两种替补性措施：发债和国有企业利润上缴或上解。

　　国有企业利润上缴或者利润上解基本上属于结构调整，对国民经济增长的最终效应取决于不同主体之间的资源配置效率，其方向不具有确定性，有时呈现正效应，有时呈现负效应。在宏观目标为“稳经济”的前提下，此选择有现实意义；若宏观目标是为了“保增长”，由于方向的不确定，选择时需要做更为深入和细致的延伸分析。

　　相比之下，发债显得更为合理，虽然会产生一定的挤出效应，但对国民经济增长的效应总体是正向的。发债的负面效应主要是增加了通胀及滞胀的风险，而风险的高低，则最终取决于发债所形成财政支出的方向选择，关键在于财政支出最后形成的政府投资和政府消费是属于生产性的还是属于消费性的。

　　两种手段科学配置，创新思维提升效能

　　基于以上分析，提升积极财政政策效能的核心，是对减税降费与财政支出进行科学的配置：

　　一、当宏观目标为稳定经济基本盘时，合理的切入点是稳就业，通过稳就业来稳生产经营，进而稳定供给。此时积极财政政策对减税降费抑或财政支出（主要是财政补贴）的选择，可基于以下分析：从两种政策的实施效应看，财政直接补贴的资金使用效率更高，但操作难度较大；减税降费虽然较为粗放，资金使用效率较低，但操作难度小、成本低，只要将纳税人确定后将纳税人当期应缴税款减征或免征即可。因此，从实施角度看，减税降费更具有可操作性。但如果政策适用范围窄，享受对象易控，则财政补贴方式更优。此外，在方式适用方面还有一种选择，实行负所得税制度，即对所有纳税人给予一个定额的税收减免，无论纳税人有无交税，都有一个固定额度的所得税补贴，这种安排类似一种财政补贴，并具有操作简易的特点。

　　二、当下的客观环境没有严峻到积极财政政策只考虑稳就业的单一目标，我们还要考虑引领经济增长和调结构的宏观目标。此时，方式选择上只有财政支出，当下的减税降费难以产生太多的引领经济增长和调结构的调控效果。只有通过增加财政支出的方式去扩大总需求，来实现引领经济增长和调结构的宏观目标。但在财政支出政策的实施过程中，应注重短期利益与长期利益的结合，注重结构性选择。其核心是生产性投资与消费性投资的选择，以及生产性消费与生活性消费的选择。

　　财政支出形成的消费性投资和生活性消费具有短期效应，对国民经济当下的增长有促进作用，而不会形成经济性投入，难以形成长期的促进效应。但是这种方式简单易行，只要把相关的支出项目确定好，包括城市改造、个税减免、养老保障、消费补贴、贫困救助等，就能产生相应的效果。财政支出形成的生产性投资和生产性消费，兼具短期效应和长期效应，可以形成经济性投入而产生长期的促进效应，包括研发补贴、教育培训、科研支出、基础能源、公共交通等等，但是在方向和项目选择方面有一定的难度。

　　此外，推进消费升级在扩大消费中具有更为重要的意义。但现实生活中却大量存在增量消费升级、存量消费降级的状况，必会削弱积极财政政策在扩大消费时的正向效应。因此，要强化对商品和服务的分层管理，抑制存量消费降级。

　　三、对于更为长远的宏观目标：建设全国统一大市场，积极财政政策需要有更新的应对思路，不能局限在当下减税降费和财政支出的固有思维中。调整减税降费的设计思路是一个合理的考虑，既回归至创新机制的改革思维，更要有完善制度的具体内容，而改革和完善社会保险费制度，是一个比较迫切的事项。

　　2021年，社会保险费收入总额为6.68万亿，占GDP的比重为5.84%。与同期美国的7.83%相比，低2个百分点。从法定费（税）率看，中国是24%，美国是12.4%，中国是美国将近一倍。但从实际费（税）率，两国比较接近。在中国，总劳动报酬大约是55万亿，6.68万亿社会保险费收入除53万亿劳动总报酬，实际费（税）率约为12.15%；在美国，劳动总报酬大约为11.46万亿美元，1.5万亿美元社保税收入除11.46万亿美元劳动总报酬（2019年数），实际费（税）率约为13.09%。

　　从总水平数据上看，中国现行社会保险费制度与美国比较接近。但若从社会保险费的分省结构看，差异就显现出来了。目前中国社会保险费占GDP的全国平均占比是5.84%，但各省（市）间的差别很大：北京和上海平均占比是11%，西藏是10%，黑龙江、吉林、青海、新疆是8%，深圳、海南、宁夏、大连是6.5%，山东、江苏、湖南、河南、湖北、广东在4%左右，最低的福建只有2%。分析基本养老保险费的结构也存在着相似状况：全国平均占比约为3%，北京和上海6%，黑龙江、吉林、深圳4%，宁夏、青海、新疆4%，湖南、河南、云南不到2%，最低的福建只有1%。美国的社会保险税在各州的分布比较均匀。

　　社会保险费的现状，对中国构建公平合理的税费制度有较大的影响。目前，税收收入总量在17万亿左右，社会保险费总量为6.68万亿，比值高达40%。因此，社会保险费的负担分布差异，已经明显影响到了税费总负担在各省（市）份之间的公平分布了。因此，改革和完善社会保险费制度应是构建中国统一大市场首先需着重考虑的改革事项。

　　综上所述，提升积极财政政策的效能，应根据宏观经济目标对减税降费与财政支出做合理的组合安排，并以创新的思维完善积极财政政策的实施内容及方式。